鄉村振興是黨和國家作出的重大決策部署，各級政府要將實施鄉村振興擺在優先位置。縣域作為我國經濟社會政策執行落地的最主要單元，該如何實施鄉村振興？為此，此文圍繞縣級政府如何規劃和實施鄉村振興規劃進行了專題研究。

 

一、縣級層面鄉村振興規劃的內容

 

        根據2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，鄉村振興主要是從農業經濟、生態環境、農村文化、鄉村治理、農村社會、脫貧攻堅這六方面來實施振興舉措，當然具體內容非常多。除了東北黑土地保護、近岸海域治理等極少內容不是每個地區都涉及，其他絕大部分內容基本都是各個縣都涉及到的。因此，此處談縣域鄉村振興規劃的內容，指的是縣級政府在實施鄉村振興方面的主導權限問題，即哪些內容是需要縣級層面來詳細規劃的？

 

        中央一號文件對鄉村振興的各方面都提到了，對于具體事項，雖然沒有很詳細到操作層面，但基本都指明了要求/目標/方向，足以為縣級層面實施鄉村振興來提供指導。此外，省級層面也出臺了相應的指導文件，這也為縣級層面提供了更進一步指導和執行要求。

 

        對于縣級政府而言，鄉村振興的內容雖多，但在很多方面其實并沒有主導權，因為很多方面（如法制鄉村建設、生態補償機制建設）其實是由國家層面、省級層面或者市級層面就統一制定實施方案的，縣級政府更多的是執行落實好上位規劃！

 

        哪些是縣級層面（應該）具有主導權的？對此，中機院對鄉村振興的內容進行了詳細梳理，結果如下：

 

        由此可見，在鄉村振興規劃中，縣級政府在鄉村治理、農村社會建設、鄉村文化建設方面主要是執行落實上位規劃。需要縣級政府著重研究并創新思路的內容主要是農業、生態產業、鄉村文化產業及產業脫貧。
 

 

二、鄉村振興的兩大困難

 

        兩大困難是指：誰來振興鄉村？錢從哪里來？即，人才的問題和資金的問題。

 

        這兩個問題是所有地區都面臨的。其實一號文件對這兩個問題分別用一節來闡述，對于人才及資金來源問題是有明確表述的，但大家仍然覺得很難實施或很難實現目標。

 

        先說資金問題。總結起來，鄉村振興的資金來源有：一是財政資金；二是發行政府債（本質仍然是財政資金，因為政府債最終都要考財政資金來還）；三是銀行貸款，主要由中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、信用社、村鎮銀行提供資金；四是企業上市融資；五是建設用地指標調劑的收益；六是農民投工投勞；七是社會資本。評估一下各類資金：上市融資太難（算一算一個縣每年能新增幾家上市公司就明白）；建設用地指標調劑的收益太少；農民投工投勞來抵扣項目建設資金太麻煩（實施的成本太高，適用的項目也不多）；銀行貸款太有難度（貸款難的問題一直無解，更何況是投向效益低的農業項目或農村基建）；財政資金可穩定投入但總量有限（大部分縣級財政都很拮據，有賴中央財政支持或省財政統一調配）；社會資金如何吸有待深入研究。因此，財政資金和社會資金是鄉村振興的主要資金來源，且社會資金挑大梁（銀行貸款要通過社會企業、個人來實施）。

 

        顯然，資金是遠遠不夠，因此鄉村振興要分年實施，分輕重緩急來實施。其實，中央政府也是考慮到這點的，在基本原則當中就有一條：堅持因地制宜、循序漸進原則，既盡力而為，又量力而行，不搞層層加碼，不搞一刀切，不搞形式主義，久久為功，扎實推進。因此，縣級政府應當首先全面梳理本縣需要做哪些工作，初步評估各方面的工程量和資金需求，再根據輕重緩急和自身能力（財力和調動社會資金的能力）來制定年度實施方案。

 

        其次，中投顧問認為還應當盡可能地吸引社會資本。在這點上，須明確的是，鄉村振興的主角是各類相關的社會主體（企業、個人、村民/村集體），而不是政府！政府的主要角色是宏觀組織者、規則制定者、監督管理者。充分發揮各利益相關的社會主體的作用，讓他們都盡可能地參與進來，是鄉村振興成功實施的關鍵！因此，縣級政府可以考慮用產業化思路來解決鄉村振興中的一些硬投入，如河流溝渠水塘治理和維護、土壤修復、歷史文化遺產保護等可以考慮將修復/保護的投入和后續的開發利用權限進行捆綁來吸引社會資金，再如農村的生活垃圾治理、生活供水服務可以考慮借鑒城市的收費模式，農業產業園、農業水利、田間硬化道路等農業生產的基礎設施投入是否可以借鑒城市工業園區開發的發展模式呢？這些有待進一步針對性具體研究。

 

如何吸引各相關主體參與進來呢？

 

        一是項目本身是能夠有收益、能盈利，這個不必說，要做的項目自然是有價值的，有價值就有受益主體就能找到某種盈利模式。

 

        二是制度改革，一號文件也就這方面用了一節進行闡述，由于制度/體制機制的改革創新通常是全國或全省一盤棋的，此處主要針對縣級政府如何實施鄉村振興規劃，因此就不進行深入討論了，但要說明的是，縣級政府在執行和實施這些制度/機制時是應當根據實際情況進行微創新的，甚至是走在前面勇當探路人。

 

        再來說人才問題。先梳理一下鄉村振興到底需要哪些人才，中投顧問梳理結果如下：

 

        農技推廣人才、教師、鄉村衛生服務人員，這三方面目前國家是有比較完整的體系的，當前主要問題是薪資水平較低、人才流失嚴重，說到底還是錢的問題。文化能人和非遺傳承人等文化技藝人才當前主要靠挖掘現有人員并加以扶持，遠期除了定向培育外（在中高等教育機構開設相關專業）還應當充分產業化（通過市場機制吸引人才，產業化才是長久之道）。選派基層當書記可以參考村官制度，或是在年輕村黨員中選拔書記。科技人才，可不必完全“擁有”，“共享利用”即可，即村（企業/合作社/村集體）與科研機構建立合作/幫扶關系，或者創造條件吸引科技人員來農村創業。農業職業經理人、經紀人，本質是農業產業鏈上的從業人員，農業發展自然會吸引相關從業人員，因此這類人員缺乏的核心原因是我國農業社會化服務發展不充分的表現。職業農民，是我國近期及未來一段時期（10年-20年）農業生產經營（基于土地的種養殖業）的主要群體，如何解決這類人才的不足問題是需要重點研究的。

 

        關于新型職業農民，在此要強調其重要性，因為當前新型職業農民缺乏并不是簡單的缺少，缺少僅僅是我國農業當前存在諸多問題的一種體現。新型職業農民指以農業為職業、具有農業專業技能、收入主要來源于農業的農民，簡單地說就是懂農業的職業人，農民是一種職業，同律師、電工、司機等一樣，收入水平達到社會正常水平。為啥缺新型職業農民？總的來說就是因為我國農業當前發展水平太低，農民的農業收入太少，不僅風險大，還很累，綜合效益遠不如務工，因此有技術有能力的人都不愿意干農業，當前干農業（種地）的農民大多將農業作為副業來操持，一個家庭種著幾畝田地，也就是常說的小農經濟。鄉村振興，農業要突破性發展，就必須改變當前小農經濟，讓專業的職業農民來規模化經營，農業的經濟效益和競爭力才能提上去。

 

        如何培育新型職業農民？一號文件提到了培育途徑，即實施農民培育工程。但中投顧問認為應該先要弄明白未來誰會成為職業農民，才能讓培訓有的放矢。未來10到20年，我國農業種養殖從業者主要包含兩類人，一類是不能留在城市而被迫返回農村的農民工以及一直扎根農村的農民，一類是將農業當成自身事業來長期發展的人，這類人一般是接受過高等教育、熱愛農業的創業/從業人員。未來的新型職業農民就來源于這兩類人，如何幫助他們在農業領域獲得成功就是新型農民培育工程的內容。總的來說就是要解決他們發展過程中的技術、資金、市場、管理等方面的瓶頸，解決辦法不是簡單的培訓或是單純的政府扶持，而是要更多的靠市場機制，即農業社會化服務（關于農業社會化，以后再談）。當前各地區農業發展進程不同，東部地區比中西部地區發展得好，省會城市周邊比一般縣市發展得好，因此各縣需要根據自身實際情況來針對性規劃和施策。

 

三、鄉村振興的重點

 

        鄉村振興是農業農村農民全方位的振興，無所謂重點不重點，此處說的重點指的是“牛鼻子”問題，如果將該問題解決了，其他問題都迎刃而解或變得容易了，中投顧問認為這個問題就是產業發展的問題！此處所述的“產業”指能夠吸納農民就業、促進農民增收的產業，包含農業（種養殖、農產品流通和加工、農資農技及相關商務服務等等）、鄉村旅游業、鄉村文化產業等。

 

        農民富裕是鄉村振興的最終目標，產業是農民富裕的途徑和基礎。

 

        各縣資源稟賦和產業發展現狀各異，各縣必須根據自身實際情況來規劃和實施振興措施。因此，在鄉村振興的產業領域，縣級政府是需要仔細研究的。

 

        對于本縣產業發展問題，縣級政府需要研究什么？宗旨當然是如何提升本地各相關產業競爭力、如何增加產業體量、如何增強農民參與程度和更多分享產業發展成果。具體而言，縣級政府實施鄉村產業振興需研究如下內容：

 

四、縣域鄉村振興規劃建議

 

        鄉村振興戰略是黨和國家的重大決策部署，關乎我國社會全面、均衡發展，中央要求各地將鄉村振興擺在優先位置。基于鄉村振興的重要性、內容全面性、實施復雜性，為成功實施鄉村振興戰略，中投顧問建議縣級政府在做鄉村振興規劃時，做好以下兩點：

 

        一是全面摸排。縣域鄉村振興規劃，須全面摸清自身當前狀況，梳理本縣農業、生態、鄉村文化、農村社會服務、鄉村治理、脫貧攻堅等方面目前發展現狀，各領域具體有哪些事情要做、任務量有多少。

 

        二是制定符合自身能力的實施方案。鄉村振興不是一兩年就能實現，須五年、十年堅持推進，所謂久久為功。事情有輕重緩急，各地區須根據自身短板、資源、能力來分步推進，所謂分類施策。