報(bào)告分析了我國(guó)“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃工作開展情況和存在問(wèn)題，解讀了新版《城市住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃編制導(dǎo)則（試行）》的主要內(nèi)容和核心要義，研究提出了系統(tǒng)推進(jìn)“十五五”住房發(fā)展規(guī)劃工作的主要政策建議：夯實(shí)“數(shù)字住房”基礎(chǔ)平臺(tái)；建立完善住房發(fā)展規(guī)劃制度；提高住房發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性；建立住房發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)土地出讓和資金配置的實(shí)施機(jī)制；出臺(tái)相關(guān)配套制度，形成工作閉環(huán)等。推動(dòng)住房發(fā)展規(guī)劃的“建章立制”，讓住房發(fā)展規(guī)劃真正有用、好用、管用。

以住房發(fā)展規(guī)劃為抓手，建立“人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)新機(jī)制是構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式的重要組成內(nèi)容。2024年2月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于做好住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃編制工作的通知》（建房函〔2024〕20號(hào)，下稱《通知》）。2025年3月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《城市住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃編制導(dǎo)則（試行）》（建辦房〔2025〕11號(hào)，下稱《導(dǎo)則》）。《通知》和《導(dǎo)則》的相繼出臺(tái)為“十五五”時(shí)期住房發(fā)展規(guī)劃工作指明了方向，提供了重要依據(jù)和遵循。

一、“十四五”住房發(fā)展規(guī)劃工作開展情況和存在問(wèn)題

根據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（以下簡(jiǎn)稱“中規(guī)院”）持續(xù)跟蹤調(diào)查和研究，相關(guān)情況如下：

一是國(guó)家、省（自治區(qū)）、城市三級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃體系和規(guī)劃傳導(dǎo)反饋機(jī)制尚未真正建立。“十四五”全國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃未能順利出臺(tái)，各省完成住房發(fā)展規(guī)劃制定和發(fā)布的寥寥無(wú)幾，上下位規(guī)劃的傳導(dǎo)反饋機(jī)制難以建立。

二是上級(jí)政府主管部門對(duì)下級(jí)政府住房發(fā)展規(guī)劃制定和實(shí)施工作的指導(dǎo)和監(jiān)督尚需加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2024年12月，22個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制試點(diǎn)城市中只有16個(gè)完成了“十四五”城市住房發(fā)展規(guī)劃，20個(gè)完成了2024年度計(jì)劃并向住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案（其中6個(gè)對(duì)社會(huì)公布）。規(guī)劃成果的整體質(zhì)量和規(guī)劃實(shí)施情況也不盡理想。

三是住房發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性亟待加強(qiáng)。據(jù)中規(guī)院調(diào)研，城市住房發(fā)展規(guī)劃編制中常常存在以下問(wèn)題：一是很多城市反映難以獲取全面準(zhǔn)確的住房和住宅用地現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，城市住房和土地存量底數(shù)不清；二是部分城市人口和城鎮(zhèn)化預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀，遠(yuǎn)高于實(shí)際增長(zhǎng)，對(duì)城鎮(zhèn)化中后期的人口流動(dòng)規(guī)律研究不足；三是住房需求預(yù)測(cè)中對(duì)人口增長(zhǎng)帶來(lái)的剛性需求更為關(guān)注，對(duì)多樣化的改善需求以及少子化、老齡化趨勢(shì)下特定人群（如育兒家庭、老年家庭等）的差異化住房需求研究不足；四是對(duì)城市住房和土地增量需求更加關(guān)注，對(duì)已供地未開工、已開工未售出，以及各類閑置和低效利用存量資源的盤活利用研究不足；五是對(duì)都市圈層面的住房協(xié)同發(fā)展需求和城市內(nèi)部的住房市場(chǎng)分化關(guān)注不夠，住房研究的區(qū)域視野和城市內(nèi)部空間“顆粒度”不足；六是住房發(fā)展規(guī)劃的中長(zhǎng)期公共政策屬性與房地產(chǎn)市場(chǎng)的短期調(diào)控政策關(guān)系不清，規(guī)劃中往往因納入了大量短期調(diào)控優(yōu)化政策導(dǎo)致規(guī)劃難以適應(yīng)房地產(chǎn)形勢(shì)的快速變化；七是對(duì)住房發(fā)展本身研究較多，面向落實(shí)“人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)新機(jī)制等研究不足。

四是住房發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施缺乏有效抓手。住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃確定的住房供應(yīng)總量規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、空間分布、供應(yīng)時(shí)序只是自然資源部門制定年度土地出讓計(jì)劃中的一般參考而非重要影響因素。這極容易導(dǎo)致城市之間和城市內(nèi)部住房供需的空間錯(cuò)配。當(dāng)前我國(guó)一二線城市和三四線城市市場(chǎng)分化更加明顯，三四線城市供給過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)顯現(xiàn)。大城市內(nèi)部住房空間錯(cuò)配，城市核心區(qū)以外地區(qū)住房總體供大于求問(wèn)題突出。

二、新版《導(dǎo)則》的主要內(nèi)容和核心要義

由中規(guī)院主編的新版《導(dǎo)則》主要內(nèi)容包括總則、制定要求、城市住房發(fā)展規(guī)劃編制內(nèi)容及技術(shù)要點(diǎn)、城市住房發(fā)展年度計(jì)劃編制內(nèi)容及技術(shù)要點(diǎn)、成果形式共五個(gè)部分。《導(dǎo)則》的出臺(tái)對(duì)規(guī)范規(guī)劃制定程序和要求、提高規(guī)劃編制質(zhì)量和水平具有重要指導(dǎo)作用。

新版《導(dǎo)則》明確了規(guī)劃編制需要遵循的基本原則，特別是創(chuàng)新性地提出了“人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)、“職住交服”空間協(xié)同的規(guī)劃編制八字方針，促進(jìn)了發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃有機(jī)深度融合。規(guī)劃編制內(nèi)容要求與時(shí)俱進(jìn)，新增加的規(guī)劃內(nèi)容特別關(guān)注三大方面，對(duì)重點(diǎn)人群(如新市民和青年人、育兒家庭、老年家庭等)住房問(wèn)題研究、對(duì)重點(diǎn)空間（如都市圈、市域、中心城區(qū)、重要功能區(qū)等）住房布局指引和對(duì)重大住房改革要求規(guī)劃落實(shí)。

三、推進(jìn)“十五五”住房發(fā)展規(guī)劃工作的主要政策建議

（一）夯實(shí)“數(shù)字住房”基礎(chǔ)平臺(tái)，建立住房全生命周期數(shù)字化管理

摸清人口的總量、結(jié)構(gòu)和趨勢(shì)，以及住房和土地的相關(guān)現(xiàn)狀底數(shù)，建立底圖，是識(shí)別核心問(wèn)題、研判未來(lái)住房需求、確立住房發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，要充分利用好各類統(tǒng)計(jì)普查數(shù)據(jù)，包括但不限于：一是近兩次人口普查資料，包括短表和長(zhǎng)表相關(guān)的人口和住房數(shù)據(jù)資料等；二是地理國(guó)情普查及地理國(guó)情監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)中關(guān)于地表覆蓋物的房屋建筑數(shù)據(jù)；三是全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查資料中的城鎮(zhèn)住宅數(shù)據(jù)等。加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查房屋建筑數(shù)據(jù)的深度挖掘和分析利用，并建立數(shù)據(jù)更新的長(zhǎng)效機(jī)制。有條件的城市，可借鑒杭州市經(jīng)驗(yàn)，開展人房地錢智慧平臺(tái)建設(shè)。

（二）做“有用”的規(guī)劃，建立完善住房發(fā)展規(guī)劃制度并納入政府督查考核工作

一是建立完善國(guó)家、省（自治區(qū)）、城市三級(jí)聯(lián)動(dòng)的住房發(fā)展規(guī)劃體系。全國(guó)城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性，省（自治區(qū)）城鎮(zhèn)住房發(fā)展規(guī)劃承上啟下、側(cè)重綜合性和協(xié)調(diào)性，城市住房發(fā)展規(guī)劃側(cè)重針對(duì)性和可操作性，城市住房發(fā)展年度計(jì)劃側(cè)重實(shí)施性和落地性。三級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃上下聯(lián)動(dòng)，上位規(guī)劃為下位規(guī)劃提供指導(dǎo)，下位規(guī)劃為上位規(guī)劃提供支撐和反饋。

二是通過(guò)目標(biāo)指標(biāo)，建立上位住房發(fā)展規(guī)劃對(duì)下位住房發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)、約束、傳導(dǎo)與反饋機(jī)制。住房發(fā)展規(guī)劃的指標(biāo)設(shè)置應(yīng)區(qū)分約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)置還應(yīng)明確傳導(dǎo)與反饋要求，區(qū)分基本型指標(biāo)和特色型指標(biāo)。住房發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵指標(biāo)確定，既不能強(qiáng)制性的層層分解，也不是簡(jiǎn)單的自下而上的統(tǒng)計(jì)匯總，應(yīng)該是自上而下和自下而上的有機(jī)結(jié)合。

（三）做“好用”的規(guī)劃，提高住房發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性

一是從人的需求出發(fā)，研究建立“以人定房、以房定地、以房定錢”的技術(shù)邏輯和方法。滿足人的合理需求，是住房發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口趨勢(shì)和住房現(xiàn)狀是“人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)新機(jī)制的起點(diǎn)，住建部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、住房現(xiàn)狀和人口變化趨勢(shì)等科學(xué)研判住房需求，包括住房總量規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、空間分布、供應(yīng)時(shí)序等；住建部門會(huì)同自然資源部門根據(jù)住房需求，共同確定住宅用地供應(yīng)的總量規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)、投放重點(diǎn)區(qū)域和投放時(shí)序；金融部門根據(jù)住房供需情況確定房地產(chǎn)融資規(guī)模；財(cái)政部門根據(jù)保障性住房建設(shè)籌集規(guī)模確定財(cái)政資金投入規(guī)模（圖1）。

圖1 “人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)的技術(shù)邏輯關(guān)系圖

二是積極推進(jìn)新版《導(dǎo)則》的宣貫和應(yīng)用。特別是要增強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的技術(shù)方法研究，如城市住房發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估和規(guī)劃實(shí)施評(píng)估方法、住房需求預(yù)測(cè)方法、存量土地開發(fā)潛力評(píng)估分析方法和住房建設(shè)項(xiàng)目資金需求測(cè)算方法等。可選擇部分先發(fā)省、市開展住房發(fā)展規(guī)劃編制技術(shù)創(chuàng)新示范，破難題、立標(biāo)桿，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)各地住房發(fā)展規(guī)劃編制水平和成果質(zhì)量的全面提升。

（四）做“管用”的規(guī)劃，建立和強(qiáng)化多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同工作機(jī)制

一是建立以住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃為依據(jù)的住宅用地供應(yīng)機(jī)制，是落實(shí)“以人定房、以房定地”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在自然資源部辦公廳《關(guān)于做好2024年住宅用地供應(yīng)有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號(hào)）基礎(chǔ)上，住建部門和自然資源部門通過(guò)聯(lián)合發(fā)文將該文件主要精神進(jìn)一步制度化和長(zhǎng)期化，即依據(jù)城市住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃確定的住房建設(shè)需求（包括住房供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、空間分布和供應(yīng)時(shí)序等），編制年度住宅用地供應(yīng)計(jì)劃。

二是建立以住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃為基礎(chǔ)的中央政策性資金和融資、地方專項(xiàng)債券等住房相關(guān)資金引導(dǎo)投放機(jī)制，是落實(shí)“以房定錢”的重要保障。建議我國(guó)各類與住房相關(guān)的中央政策性資金（如保障性安居工程專項(xiàng)資金、中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)資金、超長(zhǎng)期特別國(guó)債等）和中央政策性融資（如保障性住房再貸款、抵押補(bǔ)充貸款PSL、政策性銀行保障房專項(xiàng)貸款等），以及地方政府專項(xiàng)債券（如專項(xiàng)債券籌建保障房），地方計(jì)提住宅、商業(yè)土地出讓金用作保障房資金等的申請(qǐng)與使用，其項(xiàng)目應(yīng)符合已批準(zhǔn)的住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，以增強(qiáng)住房發(fā)展規(guī)劃對(duì)財(cái)政、金融資源配置的引導(dǎo)作用，保障資金使用合規(guī)和有效。

（五）研究出臺(tái)相關(guān)配套制度，形成工作閉環(huán)

一是研究建立健全規(guī)劃審查和備案機(jī)制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃相關(guān)成熟做法，在城市住房發(fā)展規(guī)劃審批前，應(yīng)當(dāng)由城市人民政府提請(qǐng)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房和房地產(chǎn)主管部門對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行預(yù)審和組織專家評(píng)審。城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市，在規(guī)劃審批前，還應(yīng)當(dāng)由城市人民政府提請(qǐng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行預(yù)審和組織專家評(píng)審。各省和自治區(qū)住房發(fā)展規(guī)劃、各城市住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃經(jīng)同級(jí)人民政府審定后實(shí)施，并報(bào)上一級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門備案。城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市將住房發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃同步報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。

二是研究建立專項(xiàng)評(píng)估機(jī)制。可借鑒歷史文化保護(hù)傳承工作中，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)140余座國(guó)家歷史文化名城分批次、全覆蓋開展專項(xiàng)評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn)，研究推動(dòng)建立住房發(fā)展工作專項(xiàng)評(píng)估等配套制度。對(duì)各省和自治區(qū)、城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上大城市的住房發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃的制定和實(shí)施情況，“人房地錢”要素聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行情況等開展專項(xiàng)評(píng)估，確保各級(jí)住房發(fā)展規(guī)劃編制的科學(xué)性、審批的規(guī)范性和實(shí)施的有效性。對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的供需錯(cuò)配問(wèn)題及時(shí)調(diào)整規(guī)劃計(jì)劃，對(duì)發(fā)現(xiàn)的落實(shí)不到位問(wèn)題進(jìn)行督促整改，對(duì)好經(jīng)驗(yàn)、好做法及時(shí)宣傳推廣。

通過(guò)以上政策措施，系統(tǒng)推動(dòng)住房發(fā)展規(guī)劃的“建章立制”，讓住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門由被動(dòng)到主動(dòng)，從“答卷人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鼍砣恕保屪》堪l(fā)展規(guī)劃真正有用、好用、管用。（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院戰(zhàn)略研究中心  盧華翔）