文章提出了“1+3+N”縱向規(guī)劃層級和“1+2+N”橫向規(guī)劃層級的低空空域規(guī)劃編制思路，明確不同層次規(guī)劃的內(nèi)容重點，引入低空空域資源綜合評價方法，為未來低空空域規(guī)劃與開發(fā)提供了參考。

一、構(gòu)建低空空域規(guī)劃體系

1.1 縱橫融合，細(xì)分層級

2018年，隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（中發(fā)〔2018〕44號）文件發(fā)布，明確指出了發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃等各類規(guī)劃的功能定位及其相互關(guān)系。同時結(jié)合《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中提出的“五級三類四體系”規(guī)劃體系，形成了下文所提出的 “1+3+N”的縱向規(guī)劃層級和“1+2+N”的橫向?qū)蛹壖軜?gòu)（如圖1所示）。

圖1   低空空域規(guī)劃體系構(gòu)建

在“1+3+N”縱向規(guī)劃層級中，“1”代表低空空域發(fā)展規(guī)劃，“3”表示國土空間規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃，“N”指低空空域規(guī)劃的延伸拓展，主要涉及相關(guān)設(shè)計和研究的深化，以確保體系的完整性和各部分內(nèi)容與低空空域的對應(yīng)性。橫向規(guī)劃體系中，采用“1+2+N”的層級架構(gòu)。“1”指專項規(guī)劃，“2”包括低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃和其他相關(guān)專項規(guī)劃，“N”則指這些專項規(guī)劃的具體內(nèi)容，分為低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃內(nèi)容和其他專項規(guī)劃內(nèi)容。

該體系中的專項規(guī)劃不僅涉及低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃，還涵蓋其他相關(guān)領(lǐng)域的專項規(guī)劃。縱向結(jié)構(gòu)的構(gòu)建有助于細(xì)化低空空域的具體功能領(lǐng)域，不僅針對某一行業(yè)需求或研究方向，更是在特定空間內(nèi)，綜合交通、公共服務(wù)、物流運輸?shù)榷鄠€領(lǐng)域的協(xié)同與整合，形成綜合性規(guī)劃。在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，專項規(guī)劃需有效銜接詳細(xì)規(guī)劃，結(jié)合現(xiàn)有的地面與地下空間結(jié)構(gòu)布局，進(jìn)行系統(tǒng)集成和協(xié)同優(yōu)化。

1.2 拓展規(guī)劃延伸，建立反饋機(jī)制

為不斷完善低空空域規(guī)劃體系，結(jié)合國土空間、低空航空器的動態(tài)性特征，除縱向“1+3+N”與橫向“1+2+N”相結(jié)合的思路探索外，體系右增設(shè)了規(guī)劃延伸模塊，以形成高效的反饋機(jī)制，深入分析低空空域的特定問題，提供針對性解決方案，確保研究成果迅速轉(zhuǎn)化為實際應(yīng)用，促進(jìn)低空空域與其他城市空間的有機(jī)融合。

二、不同層次低空空域規(guī)劃的內(nèi)容重點

2.1 低空空域發(fā)展規(guī)劃

低空空域發(fā)展規(guī)劃作為統(tǒng)籌布局與戰(zhàn)略引領(lǐng)的核心內(nèi)容，關(guān)鍵在于頂層設(shè)計，旨在為低空空域的開發(fā)、建設(shè)和管理提供科學(xué)指導(dǎo)，確保資源高效與安全利用。對此，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)緊密結(jié)合國家及省（直轄市、自治區(qū)）層面的整體發(fā)展戰(zhàn)略與政策導(dǎo)向，充分融入國家對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步和社會需求的宏觀要求。同時，規(guī)劃須切合實際，深入結(jié)合國家現(xiàn)實基礎(chǔ)、地域特點、獨特功能定位和未來愿景，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。鑒于低空航空器這類科技產(chǎn)品更新頻率高，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)明確未來目標(biāo)與任務(wù)，及時調(diào)整規(guī)劃周期，科學(xué)設(shè)定各階段的發(fā)展重點，制定相應(yīng)保障措施，實現(xiàn)目標(biāo)愿景。

2.2 國土空間總體規(guī)劃中的低空空域規(guī)劃內(nèi)容

國土空間總體規(guī)劃中的低空空域規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)基于低空空域的空間發(fā)展規(guī)劃，為低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的編制提供指導(dǎo)。為避免出現(xiàn)現(xiàn)有國土空間總體規(guī)劃在支撐發(fā)展全局方面存在不足、全局精準(zhǔn)性保障方面表現(xiàn)欠佳等困境，提出以下重點內(nèi)容。

一是明確目標(biāo)和戰(zhàn)略，強(qiáng)化低空空域發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)、戰(zhàn)略及方向性內(nèi)容。在空間利用方面，提出明確的規(guī)劃原則，大膽創(chuàng)新超前設(shè)計思路，確保低空空域的規(guī)劃能夠適應(yīng)未來發(fā)展需求。各級政府可突破五年周期的思維局限，制定低空空域的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，確保與國家整體發(fā)展規(guī)劃的高度協(xié)同。

二是統(tǒng)籌低空空域空間布局，合理引導(dǎo)空間規(guī)劃。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開發(fā)邊界內(nèi)外的低空空域空間規(guī)劃，避免功能重疊和資源浪費，確保低空空域開發(fā)與城市發(fā)展方向相一致。結(jié)合低空新技術(shù)，從而進(jìn)一步優(yōu)化當(dāng)前產(chǎn)業(yè)布局，培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，確保低空經(jīng)濟(jì)價值最大化。

三是優(yōu)化空域航線，設(shè)計合理低空航線。在科學(xué)的低空空域航線管理體系下，合理的航線設(shè)計，能有效緩解低空管理的壓力。整合空域資源，完善已有低空航線設(shè)計，積極拓展新航線，確保低空航線安全。最后，重點關(guān)注低空航線功能的復(fù)合應(yīng)用，對民用、商用和應(yīng)急救援等多種用途進(jìn)行綜合評估，確保低空空域的使用效率。

2.3 國土空間詳細(xì)規(guī)劃中的低空空域規(guī)劃內(nèi)容

詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃管理的直接手段，能有效地落實低空空域發(fā)展規(guī)劃與國土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容，實現(xiàn)與低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃的無縫對接。作為落實低空空域規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，低空空域詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)遵循需求驅(qū)動原則，提出以下策略，進(jìn)一步完善國土空間規(guī)劃體系。

（1）精細(xì)劃分低空空域結(jié)構(gòu)。盡管我國已有一些空域相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但仍然缺失對低空空域結(jié)構(gòu)的明確定義。為了構(gòu)建準(zhǔn)確區(qū)分低空空域空間結(jié)構(gòu)與功能分區(qū)，首先需整合低空、地面及地下空間資源條件，結(jié)合地面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀，評估垂直于地面的低空空域開發(fā)潛力，于縱向上細(xì)化低空空域結(jié)構(gòu)并實施分區(qū)（如圖2所示），其次依據(jù)飛行高度，將低空空域劃分為高低空區(qū)、中低空區(qū)與低低空區(qū)，或依據(jù)風(fēng)險等級，將其劃分為禁飛區(qū)、限飛區(qū)及適飛區(qū)，最后通過水平方向上的合理切割，確保低空空域使用的安全性，以此來提升航空器的使用效率，為未來城市低空交通系統(tǒng)的高密度、高流量運營奠定堅實基礎(chǔ)。

（2）超前規(guī)劃低空空域基礎(chǔ)設(shè)施。明確低空空域管控要求，確保低空空域的安全與高效應(yīng)用，重點關(guān)注“天-地”網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的構(gòu)建，實現(xiàn)低空空域與地面交通系統(tǒng)的無縫銜接，形成一體化綜合交通網(wǎng)絡(luò)。低空空域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵，具體包括航空器起降點、航空器起降中心及集中充電站等設(shè)施的建設(shè)。此外，對基礎(chǔ)設(shè)施選址進(jìn)行具有前瞻性的空間設(shè)計，綜合考慮城市布局、交通流向、環(huán)境影響及安全需求。例如，航空器起降點可設(shè)于人口密度較低且交通便利的區(qū)域，減少對居民生活的干擾；航空器起降中心可設(shè)于城市交通樞紐附近，便于乘客和貨物的快速疏散；集中充電站的落位則應(yīng)選擇電力供應(yīng)穩(wěn)定且便于維護(hù)的區(qū)域，保障航空器的正常運行。

圖2   低空空域結(jié)構(gòu)分層

（3）構(gòu)建互聯(lián)互通的三維立體化交通系統(tǒng)。基于空域分層（如圖2所示），以交通治理為導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)有低空航線類型（如圖3所示），進(jìn)行三維空間立體規(guī)劃。眼下，國家低空空域已步入深化改革階段，下層級國土空間規(guī)劃卻存在銜接不足的問題，導(dǎo)致低空空域與地上地下空間的協(xié)同開發(fā)較為薄弱。回顧我國城市主體結(jié)構(gòu)，大多是由生態(tài)綠廊和網(wǎng)絡(luò)狀交通基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成，城市核心區(qū)的形成是以高層建筑為主的功能復(fù)合區(qū)，因此，交織復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)為低空空域的空間開發(fā)，提供特色的潛在優(yōu)勢。未來低空空域高質(zhì)量發(fā)展離不開低空交通，三維立體化交通系統(tǒng)是關(guān)鍵，而構(gòu)建立體化交通的基礎(chǔ)是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如地面交通站點及中心城區(qū)等關(guān)鍵區(qū)域，重點思考低空航空器與地面各要素的互動，將為三維立體化交通系統(tǒng)帶來無限可能。

2.4 低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃

低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃是在專項規(guī)劃的大框架下，對低空飛行活動領(lǐng)域的一個具體實施計劃，它與其他專項規(guī)劃在性質(zhì)、目標(biāo)、方法、協(xié)調(diào)機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制上都有著緊密的聯(lián)系。其核心內(nèi)容涵蓋低空空域空間資源利用評價、分區(qū)管控、需求分析、空間結(jié)構(gòu)及各類基礎(chǔ)設(shè)施布局等。目的是為了適應(yīng)我國新時代國土空間規(guī)劃的全域管控要求，避免專項規(guī)劃出現(xiàn)“小而全”以及規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)且不一致等問題，從而更好處理低空空域與地面、地下空間開發(fā)利用遭遇的階段性與差異性困境。

圖3   現(xiàn)有低空航線類型

低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃內(nèi)容重點可分為三個部分，全域（市縣域）、中心城市、城市重點區(qū)域。從“全域、中心城市、城市重點區(qū)域”三類城市區(qū)域出發(fā)，構(gòu)建低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃的編制框架與主體內(nèi)容（如圖4所示）。低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃內(nèi)容可根據(jù)實際需求適當(dāng)調(diào)整，主要區(qū)分不同層次的規(guī)劃重點與規(guī)劃深度。

圖4   低空空域?qū)ｍ椧?guī)劃圖

（1）在全域（市縣域）層面，重點強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性和約束性。從全域發(fā)展視角出發(fā)，進(jìn)行低空空域空間資源的適宜性評價，為低空空域開發(fā)利用規(guī)劃分區(qū)提供關(guān)鍵依據(jù)。接著，落實上位規(guī)劃，預(yù)測低空空域不同高度的開發(fā)利用總體規(guī)模，對豎向與橫向?qū)用孢M(jìn)行具體規(guī)劃，涵蓋編制、設(shè)計與管理等多方面內(nèi)容。

（2）在中心城區(qū)層面，著重提升整體開發(fā)利用的協(xié)調(diào)性。以開發(fā)價值為導(dǎo)向，開展價值性評價。根據(jù)垂直地面的不同空間功能，結(jié)合中心城區(qū)調(diào)整用地規(guī)模，科學(xué)預(yù)測中心城區(qū)低空空域的開發(fā)規(guī)模。對低空空域開發(fā)利用的空間、重大設(shè)施布局等內(nèi)容進(jìn)行分層分級精細(xì)化布局，引導(dǎo)低空交通、低空物流等產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，促進(jìn)低空空域多維度的綜合應(yīng)用。中心城區(qū)須時刻保持低空空域創(chuàng)新應(yīng)用方面的領(lǐng)先地位，勇于拓展航空器的新用途和新型應(yīng)用場景，提高中心城區(qū)運營效率，打造示范區(qū)。

（3）城市重點區(qū)域需特別關(guān)注低空空域的精準(zhǔn)度與節(jié)點塑造。綜合考慮城市中心區(qū)、交通樞紐區(qū)以及軌道交通站點周邊地區(qū)的區(qū)位特征、功能定位及需求差異，遵循低空空域、地面與地下一體化開發(fā)的原則，對低空空域開發(fā)利用的范圍、規(guī)模進(jìn)行精確指引，包含各類設(shè)施的具體布局和連通體系。此外，為塑造地方低空特色，可從空間色彩、環(huán)境要素、安全隱私等方面著手，以確保滿足建筑景觀、安全及管理等具體要求。

三、關(guān)鍵技術(shù)方法——低空空域資源綜合評價方法

低空空域作為國家重要的戰(zhàn)略性資源，實質(zhì)在于保障低空空域資源，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要技術(shù)手段，則是將低空空域資源納入綜合評價體系，從而進(jìn)行統(tǒng)一管理。該方法旨在科學(xué)指導(dǎo)低空空域空間開發(fā)，確保城市安全，提升城市管理效率，為低空空域規(guī)劃編制和開發(fā)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

圍繞上述需求，以保障低空資源為基礎(chǔ)，實現(xiàn)不同區(qū)域多元化開發(fā)為目標(biāo)，提出構(gòu)建低空空域資源綜合評價體系（如圖5所示）。在全域、中心城區(qū)、城市重點區(qū)域等不同區(qū)域內(nèi)，分別提出以適宜性、價值性、差異性為導(dǎo)向，為低空空域規(guī)劃、審批和開發(fā)提供基礎(chǔ)參考，結(jié)合現(xiàn)有評價體系，完善低空空域、地面和地下一體化的三維評價新體系，最終納入國土空間規(guī)劃“一張圖”信息系統(tǒng)，精準(zhǔn)應(yīng)對突發(fā)城市風(fēng)險。

具體操作通過分區(qū)、分層、分類等手段，以此來明確評價目標(biāo)。如在全域適應(yīng)性評價的基礎(chǔ)上，劃定低空空域禁飛區(qū)、限飛區(qū)和適飛區(qū)；在中心城市根據(jù)垂直地面的開發(fā)需求，進(jìn)行開發(fā)建設(shè)評價；在城市重點區(qū)域結(jié)合社會影響等因素，構(gòu)建低空空域一體化開發(fā)區(qū)域。精細(xì)劃分低空空域，收集低空航空器飛行數(shù)據(jù)，能夠合理預(yù)測發(fā)展趨勢，并及時調(diào)整糾正發(fā)展中的問題。未來，低空空域政策和法律文件將逐步完善，現(xiàn)階段所提出的評價結(jié)論，能夠為下一層級的開發(fā)利用提供引導(dǎo)與制約建議。

圖5  低空空域資源綜合評價體系

四、結(jié)語

低空經(jīng)濟(jì)興起為全球各行各業(yè)帶來新的機(jī)遇，也為我國國土空間規(guī)劃注入了新活力。本文通過比較國內(nèi)外低空經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，揭示低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和差異化特征。在政策解析部分，系統(tǒng)梳理了國家及省市層面的低空經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策，指出目前我國低空經(jīng)濟(jì)尚處于初級階段，政策體系與評價標(biāo)準(zhǔn)亟待完善等不足之處。為進(jìn)一步促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)與國土空間規(guī)劃的協(xié)同發(fā)展，后文提出規(guī)劃視角向全域全要素轉(zhuǎn)變、以社會需求為導(dǎo)向構(gòu)建低空空域體系、以及優(yōu)化評價體系與反饋機(jī)制等建議。通過構(gòu)建“1+3+N”縱向規(guī)劃層級和“1+2+N”橫向規(guī)劃層級，明確各層次規(guī)劃的核心內(nèi)容，引入低空空域資源的綜合評價方法，為低空空域的科學(xué)、有序開發(fā)提供堅實的理論基礎(chǔ)和操作指南。未來，隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步和政策的逐步完善，低空經(jīng)濟(jì)有望成為推動我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的重要支撐。(作者：鄭浩楠、鄭皓、吳沈松)