從長遠來看，理順政府與市場的關系和中央與地方的關系，有利于健全專項債券管理制度，促進地方政府債券市場良性發展。中央與地方財政關系方面，需要進一步深化財政分權改革，逐步完善專項債券舉債權。政府與市場關系方面，需要明確專項債券功能定位，將其投向范圍限制在不能或不宜市場化運作的收益性公益項目，并打破債券市場剛性兌付，減少地方政府隱性擔保。

一、完善地方政府專項債券舉債權

建立新型央地事權、支出責任和財力劃分關系，是強化專項債券管理的長期機制。為了減少財政赤字造成的“被動負債”，需要改進中央和地方財政制度。具體來說，要對中央和地方之間的事權和支出進行科學的劃分和界定，在重大基礎設施建設、重大工程、宏觀調控等方面，適當加大中央的支出責任。同時，應進一步完善地方稅制，扶持地方主體稅種，促進地方財政收支平衡。

從目前專項債券的發行情況來看，大量資金被投入市縣級基礎設施建設等領域，且市縣級地方政府也將在加速城鎮化過程中承擔大部分支出責任。因此，在舉債主體方面，可以在一定范圍內賦予市縣級地方政府自主舉債權，將發行、償還主體適當下放到授權的項目主體或者運營主體上，更好隔離地方政府與項目風險。具體可由計劃單列市擴展至地級市，再逐步擴展至縣級，并根據資本市場的完善程度和財政管理制度進行調整。同時，也可以通過對下級政府的專項債券進行監管，防止各級地方政府盲目發行債券。在舉債規模方面，將我國現行的“自上而下”的“總量控制”政策，結合基層財政實際需要，改為“自下而上”的申報模式。各市縣根據本地區經濟建設需要及項目情況，對本地區的專項債券發行需求進行估算，并將其提交給省級政府供其參考，然后由省級政府匯總本地區的整體債券發行需求，并根據債務存量、風險程度等因素對其進行相應的調整，并上報國務院供其參考，最后由全國人大確定發行額度。

二、功能定位回歸服務地方收益性公益事業
        中國經濟改革采取漸進改革的策略，在政府與市場的關系上探索出極具特色的動態演進路徑，塑造了中國特色的政府—市場關系。專項債券作為重要的財政政策工具，同時也是地方融資工具，既涉及政府宏觀調控，也涉及微觀經濟活動。需要平衡專項債券的經濟增長功能和地方事權功能，既要穩增長，也要防風險。因此，應當明確地方政府投資建設專項項目的邊界。地方政府投資按照性質可以分成三類：純收益、純公益和收益與公益混合。對于純收益的項目，應該完全交給市場去投資；對于純公益類項目，應該交給一般債券融資；收益和公益混合的項目，應該交給專項債券融資。為了降低地方政府對非收益性公益項目發行專項債券的動機，需要緩解地方政府發展壓力，實現融資平臺的市場化轉型，發揮城投債對社會資金的引導作用。對融資平臺做到“疏堵結合”，在剝離融資平臺政府融資職能后，引導其參與經營性項目，在約束債務融資的同時，提高其財務信息的透明度和真實性，增強其盈利能力。

專項債券既有公益性目標，又要符合收益性要求。事權功能與經濟增長功能則是專項債券的價值目標在功能定位上的體現，在兩者之間保持平衡，對防范化解地方政府債務風險至關重要。專項債券事權功能定位具有公益性、地方性、收益性，但過于強調經濟增長功能定位導致了專項債券中央集中化、財政政策化以及杠桿化。因此，需要明確專項債券資金投向的領域和范圍，逐步平衡公益性事權功能與促進經濟發展功能，壓實地方政府的主體責任，真正貫徹“中央不救助原則”。專項債券作為地方政府舉債融資的方式之一，是為解決地方公共產品和服務提供問題而設立的，其使用范圍應限定在地方公益性和基礎性項目。但是，此類項目的長遠社會效益高于短期經濟效益，實現項目收益與融資自求平衡比較困難。因此，防范化解債務風險，必須杜絕盲目舉債，必須做好項目平衡測算。

三、 破除地方政府對專項債券的隱性擔保

地方政府隱性擔保問題存在的根本原因在于地方政府信用與項目信用的混同，造成發行主體與項目之間風險隔離不完全。首先要解決專項債券利率市場化不完全，難以體現項目風險溢價的問題。為此，要阻斷地方政府通過行政干預影響地方政府債券定價的可能，防止地方政府對專項債券招標發行的行政干預和窗口指導，禁止地方政府通過財政存款和國庫現金管理操作等手段變相干預債券發行定價，使債券發行利率合理反映債券種類差異和項目差異。同時，專項債券需要采取類似商業項目的評級、監管方法，使其發行利率取決于項目收益和市場接受度，強調以市場化、法治化的方式進行清算償還。因此，還要完善我國信用評級機制和體系，使得信用評級能夠真實反映專項債券對應項目的收益預期和信用風險。

省級政府應當逐步淡化對新增專項債券擔保兜底的印象，打破債券市場的剛性兌付，使得風險被真實、合理地定價，使投資者認識到風險收益的匹配性，并全面推廣柜臺發行方式，豐富投資者結構。地方政府授權所對應項目的項目主體或者運營主體作為專項債券的發行主體和償債主體，根據項目特點發行相應債券，并以項目的預期收益作為償還來源。同時，專項債券失去省級政府的信用背書后，融資成本也會有所提高，這符合市場規律，有利于完善專項債券“項目制”運行邏輯，防止債務風險再次聚集。

四、結語

專項債券作為地方政府穩投資、促增長的重要工具，規模快速增長，對其運行進行風險檢視和路徑調適以防范化解債務風險顯得尤為重要。專項債券應然設計體現了“項目制”運行邏輯，借助該運行邏輯，可以清晰把握專項債券額度管理、發行定價及資金管理中的問題。經過對專項債券“項目制”實然運行偏離應然設計所導致規模與結構風險、監管風險的檢視，可以發現政府和市場的關系與中央和地方的關系構成了理解和應對專項債券“項目制”運行問題的框架。因此，以完善地方政府舉債權、明確專項債券服務于地方收益性公益事業以及破除地方政府對專項債券的隱性擔保作為回歸專項債券“項目制”設計的突破口，具有規范地方政府舉債行為、完善專項債券制度的現實意義。(作者：王珍蓮)