8月31日下午，十二屆全國人大常委會第十次會議舉行閉幕會。會議以161票贊成、2票反對、7票棄權，表決通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定。9月1日，全國人大公開了預算法的修訂條款。

　　修訂后的預算法將從2015年1月1日開始正式實施。新預算法強調要規范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度，加強對不規范預算行為的法律責任追究。

　　公眾關心的諸如政府“三公”、行政經費開支，地方債管理，預算審查，“過頭稅”，公眾參與權等問題，修訂后的預算法對此都有回應。

　　9月1日，財政部部長樓繼偉發文表示，新預算法的制定和實施，正處于我國全面深化改革時期，對一些符合改革發展方向，但一時難以具體規定的問題僅做了一些原則性規定。

　　預算法從2011年末初次上會審議，因分歧過多，未曾有公開報道，到如今的高票通過：一些紛爭得益于社會各界的呼吁、中央對全面深化改革的部署，進而漸漸形成共識，而一些分歧還有賴財稅改革的實際推進尋求解決。

　　高票通過

　　9月1日，全國人大網公布了“全國人民代表大會常務委員會關于修訂《中華人民共和國預算法》的決定”，對1994年通過的預算法做出共計82條修改意見。

　　據21世紀經濟報道記者統計，經8月25日至31日常委會審議，這份通過的表決稿，在四審稿的基礎上，僅對四處內容進行了調整。

　　如，表決稿要求各級政府不僅要對“舉債情況”這樣的重要事項做出說明，還新增加了“本級政府財政轉移支付安排”。再如，設區的市、自治州以上各級人大專門委員會在對報告進行初審時，應當邀請“本級人大代表”參加；四審稿對受邀的人大代表，還有一個前置定語“有關的”。

　　總體而言，表決稿與四審稿大體一致，更多地只是在法律文字表述上更嚴謹、規范，主體內容并沒有大的調整。

　　正如8月25日下午，全國人大法律委員會副主任委員安建，代表法律委員會做關于預算法修正案草案審議結果的報告時表示的一樣：草案經過3次審議，已經比較成熟，建議本次會議審議通過。

　　今年4月末，預算法三審稿上會審議，一些重大問題，尤其在央行經理還是代理國庫的問題上，仍存在很大分歧——三審稿并未付諸表決。但，三審稿基本成型，與四審稿差別不大。

　　三、四審稿相對比較成熟，不可忽略的一個背景是，2013年11月份審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對預算管理改革進行了規定，提出“要實施全面規范、公開透明的預算制度”。財稅法學界普遍認為，三審稿較好地貫徹了三中全會決定的精神。

　　約束政府收支行為

　　1994年預算法的立法宗旨為，“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。

　　劉劍文指出，1994年的預算法，是在“國家分配論”這樣一種財政體制思維下制定的，認為預算是國家行政管理的職能。這跟后來提出的“公共財政”理論差別很大，公共財政突出財政資金的公共性，對預算的公開透明提出了更高的要求。

　　預算法從幫助國家行使行政管理權利的法規，轉變成規范政府收支行為的法規，理念的轉變并不容易。2012年的二審稿，完全沿襲1994年預算法立法宗旨，就是一個明證。這也是為何二審稿被指“行政管理色彩太重、沒有誠意”。

　　隨著中國經濟發展，財政收入的體量也日漸龐大。據2013年全國公共財政收入決算報告顯示，中國公共財政收入規模達到12.9萬億元。此外，政府還獨家掌握土地資源，2013年土地出讓金決算收入為3.9萬億；政府還設有大量政府性基金、國有資產等，收入渠道多，資金規模巨大。

 　　另一方面，政府在資金使用方面，卻被曝出有諸多不科學、不合理的地方。諸如各種高檔奢侈的樓堂館所建設，各種形象工程、政績工程，公車私用、公款出國旅游 、公款吃喝，以及不節制地舉債導致債務風險積累等問題，都被詬病已久。

　　公共資金來源于納稅人，公共財政建設要求財政資金更多用于提供公共服務。政府作為公共資金的使用者，其行為有必要得到更多約束和監督。預算，作為政府年度收支的報告，其決策、編制、審批、執行等各方面，都有必要納入更規范的管理軌道。

　　預算法要修訂的必要性，從9月1日，財政部部長樓繼偉在《人民日報》上，刊發的《認真貫徹新預算法依法加強預算管理》一文中可以看出。

　　樓繼偉指出，隨著我國社會主義市場經濟體制和公共財政體制的逐步建立，原預算法已經不能適應形勢發展，對預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算監督的嚴肅性和預算活動的公開性等重大問題，都缺乏明確而嚴格的規定。

　　此外，近年來財政領域推進的部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預算公開等改革，積累了一些成功經驗，在原預算法中也無體現。

　　強化預算“硬約束”

　　新預算法的立法宗旨為，“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法”。

　　其中，“強化預算約束”為四審稿新加入的內容。強化預算約束，新預算法通過對全口徑預算、超收收入、“過頭稅”、預算審批前支出、預算調整、加強法律責任追究等多方面內容進行規定，試圖硬化政府預算。

　　新預算法明確指出，政府的全部收入和支出都應當納入預算；并實行全口徑預算管理，一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算這四本預算，都納入預算管理；經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整；各級政府、部門等的支出，必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。

　　政府收支行為的隨意性，表現之一在于存在不少預算外收入，一些地方不少財政資金存放于財政專戶，而非國庫單一賬戶上；一些部門私設“小金庫”的現象，也并未杜絕，近幾年由財政部和審計部門牽頭的清理“小金庫”行動仍在繼續。

　　除此之外，各地政府也偏愛超收收入，超收收入未納入人大審議通過的預算報告，其支出行為具有隨意性。

　　根據財政部公布的近年決算報告，2010年全國公共財政決算收入為8.3萬億，當年預算收入為7.3萬億，超收約1萬億，占當年預算收入比重達到12.4%。2011年全國公共財政決算收入為10.3萬億，當年預算收入為8.9萬億，超收約1.4萬億，超收比重達15.7%。

　　從2012年以來，隨著宏觀經濟增速的趨緩，各地財政收入增速大幅回落，才使得超收收入規模有所下降。盡管如此，2012年仍有約3600億元超收收入，2013年為約2600億元。

　　超收收入的形成，還在于各級政府下達的行政指令性任務，在行政命令的驅動下，各級財政收入征管部門，習慣性“突破”年初預算指標。新預算法明確指出，“各級一般公共預算年度執行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金”，“各級政府不得向預算收入征收部門下達收入指標”。

　　提升人大、公眾監督力量

　　憲法賦予各級人大審查監督預算的權力，但實踐中，這種審查卻往往流于形式。

　　在8月31日，全國人大常委會辦公廳召開的新聞發布會上，全國人大常委會法工委經濟法室主任王超英介紹，加強人大對預算審查監督主要有三個方面。一是要求報人大審批的預算草案應當進一步細化；二是完善了預算的初步審查制度；三是明確了審查預算決算等的重點審查內容。

　　預算的初步審查制度，基本落在各級人大常委會財經委或其有關專門委員會身上，要求對預算草案、預算調整方案、決算草案都要進行初步審查，并明確了初步審查的時間，如中央預算草案應在人大開會前45天，提交初步審查。

　　公眾對預算的監督，主要通過“預算公開”的方式實現。新預算法規定，預算活動的全部內容，除了依照國家保密法規定屬于國家秘密的事項，其他全部內容都要向社會公開。

　　除了現有預算公開實踐中，已經實現了對預算、決算、預算調整方案等的公開外，新預算法對一些重點事項也提出了要求。如，本級政府財政轉移支付安排執行情況，舉借債務，部門預算中包括“三公經費”在內的機關運行經費、政府采購的情況、審計部門對預算執行和其他財政收支的審計工作報告等，都被要求公開。

　　上述這些內容，其公開時間、責任主體也有規定。如，政府預算、預算調整、決算和預算執行情況的報告及其報表，應當在各級人大及其常委會批準后20個自然日內公開；政府預算、預算調整、決算和預算執行情況的報告及其報表，由本級政府財政部門負責公開等。

　　多位財稅法專家對21世紀經濟報道記者表示，新預算法是目前條件下各方共識的反映，回應了社會各方呼吁，但離真正現代預算管理制度仍有距離。

　　如央行經理國庫的規定，在8月25日，全國人大法律委員會作的報告中，法律委員會研究認為，鑒于國庫管理體制改革還在進行，有關方面對這一問題尚有不同認識，還需要在實踐中進一步探索、完善。建議恢復現行預算法“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”的規定。同時，增加關于國庫現金管理的規定：各級政府按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。

　　艱難修法路

　　預算法修訂，要調整的是在預算行為中，政府與立法機關、政府內部不同機構，納稅人與政府的關系等，因牽涉利益甚廣，而且事關“錢袋子”的問題，注定其命運多艱辛。

　　預算法提上修法議程，最早可以追溯到2003年。2003年，第十屆全國人大出臺五年立法規劃，預算法的修訂，位列第一類立法規劃，屬于本屆人大要審議的法律草案。按照當年立法規劃，預算法修訂的提請審議機關或起草單位，為人大常委會預工委。

　　2004年，人大預工委成立起草小組，并出臺了一部修訂草案。針對這部草案，還曾召集過好幾次專家征求意見。多位與會的財稅法專家對21世紀經濟報道記者介紹，修訂的草案頗為先進，很多理念符合公共財政的要求。

　　但這部“先進”的草案，很快就流產。人大預工委起草的草案，在跟財政部門交換意見時，被指難以貫徹執行。2003年到2007年，第十屆人大任期內，預算法修正草案甚至未曾上會審議，基本被擱置。

　　2008年，第十一屆全國人大立法規劃出臺，預算法修訂再度被列為第一類立法規劃，即“任期內提請審議的法律草案”；不同的是，這次草案提請審議機關或起草單位，為全國人大常委會預工委和財政部。

　　中國財稅法學會會長、北京大學法學院教授劉劍文對21世紀經濟報道記者表示，我國財稅方面的法律修訂工作，雖無明文規定，但實踐的慣例多為先由國務院相關部門主導起草，經國務院常務會議通過后，再將草案提交全國人大常委會審議。區別于刑法民法等由人大直接起草，財稅領域法律相對專業，多由行政部門起草。

　　2010年年初，由人大預工委和財政部，合力起草了第一部修訂稿。但直到2011年11月份，經國務院常務會通過了預算法修正案草案，當年12月份，預算法才第一次上會審議。

　　據多次參與修訂起草案的財稅法專家介紹，各部門在一審稿上分歧很多。正因為分歧多，預算法修正案初次上會審議并沒有做太多公開報道。地方債是其中一個分歧焦點，一審稿建議賦予地方舉債權，類似中央政府，進行債務余額管理；在常委會小組審議時，這一建議招來不少反對的聲音。

　　2012年6月末，預算法二審上會，后向社會公眾公開征集意見。二審稿最終獲得33萬條反饋意見，并招來無數“板磚”，被指行政部門主導的色彩太重、規定粗糙、離社會預期太遠等。

　　據21世紀經濟報道記者了解，在2008年到2012年期間，十一屆人大任期內，預算法本可繼續上會三審，最后考慮到新政府換屆，難以把握未來改革方向。故而，二審過后，并未繼續上會審議表決。