2019年我國地方政府專項債券發行額為25882億元，2023年全國專項債券發行額是59900億元。根據《中國統計年鑒》數據，2024年前三季度，中國地方政府專項債發行額為5.02萬億元，同比增長3.91%。地方政府專項債券在快速增長的同時，在發行、使用、管理等實踐運作中也出現不少問題。
一、債務規模迅速擴張,償債壓力加大
首先，在經濟發展過程中，部分地區專項債務規模增速快于財政收入增長。根據《中國統計年鑒》數據，從2018年至2022年，我國東部、中部和西部地區的專項債余額顯著增長。東部由41505.05億元增至103069.51億元，中部從13905.74億元增至48474.36億元，西部則從16533.69億元上升至46828.34億元，東北地區從5466.85億元上升到10049.20億元，年均增速達20%～40%。這一快速增長確實在一定程度上促進了區域發展，但同時也給地方財政的安全性帶來了潛在壓力。專項債務率是衡量不同地區債務壓力的重要指標，體現債務規模與財政收入的匹配程度，用專項債務余額與政府性基金收入的比率衡量，東部地區的專項債務率從2020年的1.26%升至2022年的3.42%，表明債務擴張明顯，資金需求迅速增加，導致地方財政的靈活性和調控空間顯著減小。中部和西部地區的債務率同樣大幅上升，西部地區更是從2.92%躍升至6.55%。這些較高的債務率顯示出地方政府的償債壓力逐漸增大，尤其是在經濟增長速度難以匹配債務擴張的情況下，地方財政可能面臨一定的債務負擔，影響其應對未來財政風險的能力。
其次，土地出讓收入作為地方政府償還專項債務的主要來源在顯著下滑。2024年上半年，全國土地出讓收入為15263億元，同比下降18.3%。③房地產市場的持續低迷以及“房住不炒”等政策導致房企資金緊張、拿地意愿減弱，這進一步削弱了地方政府的償債能力，特別是在中西部地區，政府性基金收入難以支撐專項債務的持續擴張。這種土地收入的下滑，反映了土地財政模式的局限性。當土地市場出現波動，地方政府的主要收入來源難以得到有效保障時，財政安全可能面臨更大的挑戰，甚至可能帶來一定的系統性風險。
最后，為了應對債務的償還壓力，地方政府不得不頻繁發行再融資專項債券。根據《中國統計年鑒》數據，2023年全國再融資債券發行規模達到46803億元，同比增長79.3%。再融資債券的激增表明，地方政府通過“借新還舊”來應對到期債務已成常態，這一方式雖然緩解了短期壓力，卻不斷積累長期風險，新增項目的融資空間也被進一步擠壓，債務風險逐漸累積，給財政安全帶來了較大的考驗。一方面，隨著債務規模的持續擴張，部分地區的償債能力面臨較大壓力，違約風險有所上升;另一方面，“借新還舊”的模式在一定程度上使債務規模逐漸累積，長期管理難度加大，可能對部分區域的財政穩定形成潛在挑戰。
二、債務與收益錯配,償債能力不足
專項債券主要用于基礎設施、環保和交通等領域，這些項目通常具有較長的建設和運營周期，但專項債券的償還期限相對較短，通常要求在5～15年內完成還本付息。這就導致債務期限與項目收益周期的結構性錯配，可能引發一定程度的系統性財政風險。
第一，從時間維度看，這種問題的根源在于項目的現金流回報周期與債務償還周期之間的錯配。許多基礎設施項目，雖然從長期來看具有一定的收益潛力，但由于其公益性和建設期較長，難以在債務進入償還期時實現足夠的資金回流，這使得地方政府在項目初期不得不承擔較大的財務壓力，尤其是在債務到期進入償還階段時，常常面臨收入不足以償還債務的困境。
第二，從現金流維度看，在實際操作中，許多專項債項目因為前期準備不充分，導致建設停滯或延遲竣工，使得資金未能按計劃發揮效益，債務卻已進入償還階段，這迫使地方政府不得不通過再融資或動用其他財政收入來填補債務缺口，進一步增加財政負擔。這種現金流差異形成了一定的循環，即項目本身收益不足時，需要通過財政補貼維持運營，隨之財政補貼的增加會相應減少其他領域的可用資金，影響整體經濟發展。這種情況可能會進一步影響項目的收益能力，導致對補貼的需求持續增加。為緩解償債壓力，地方政府通常需要優先考慮債務的還本付息，而這不可避免地導致財政資源的重新分配。為了保障債務償還，地方政府需要統籌安排基礎設施建設、公共服務和民生保障等領域的資金投入，這在一定程度上會影響政府應對突發事件和推動長期發展的資金靈活性。
第三，從項目屬性來看，專項債項目收益未達預期的原因主要有兩方面，一方面是部分項目本身缺乏顯著的經濟收益，其公益性特質使其難以通過市場化手段實現回報，如市政基礎設施等項目。這類項目雖具有重要的社會效益和長期經濟效益，但其收益難以量化且變現周期較長，與專項債券對明確現金流和固定還款期限的要求存在一定矛盾。為滿足融資需求，一些中介機構通過技術手段對這些項目進行優化包裝，使其表面具備自我平衡的收益能力，但實際效果往往難以達到預期，從而影響債務償還能力。另一方面是在地方政府專項債券發行過程中，常采用打包發行的方式，將收益較好的項目與欠發達地區的低收益項目捆綁，以降低整體融資成本。這種“以優帶差”的模式雖在短期內緩解了融資壓力，但實際上可能掩蓋了部分項目的潛在風險，為財政運行埋下隱患。
三、專項債券的資金管理低效率
專項債項目實施過程中，資本金被視為一種“安全墊”，確保項目能夠順利推進。從財政安全的系統性視角來看，資金管理效率直接關系到專項債券的政策效果和風險控制。資金管理低效不僅導致財政資源浪費，更會形成對地方財政安全的系統性沖擊。我國專項債券資金管理低效率主要表現在:
一是專項債資金的長期閑置導致資源浪費，利用效率低。這種低效率的根源在于項目儲備不足、前期準備不充分以及部門協調機制缺位等深層次問題。例如，河南省審計廳發布的《關于2022年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，河南省約90億元的專項債資金滯留在財政部門或項目單位超過90天，最長滯留時間甚至達到300天，說明資金未能迅速投入具體項目中，導致財政資源被浪費。④這種閑置不僅造成了財政資源的時間價值損失，更重要的是延緩了項目效益的實現周期，加劇了債務期限與收益周期的錯配，從而增加了財政風險。
二是資金閑置引發了“形式化項目”的問題，導致財政資源的進一步浪費和財政治理能力的下降。這一問題的形成機制在于考核壓力與項目實際需求之間的矛盾。為了完成考核指標，地方政府可能在項目儲備不足的情況下倉促上馬項目，或者通過技術手段掩蓋項目實際進度滯后的問題。這種行為不僅無法產生實質性經濟效益，還會引發連鎖反應———項目質量下降導致后期運營困難，進而影響專項債券的償還，最終影響財政安全。
三是資金管理低效與其他財政風險之間存在緊密的內在聯系。低效率的資金管理加劇了債務與收益的錯配，資金閑置延長了項目建設周期，而債務卻按原定期限計息，導致項目收益無法覆蓋債務成本。管理低效削弱了專項債券的政策效果，資金使用效率低下意味著投資未能及時轉化為有效需求，影響經濟增長，進而削弱地方政府的財政收入基礎。低效管理往往與監管機制缺失相互影響，監管不到位導致資金使用缺乏約束，而管理混亂又增加了有效監管的難度。這種多重因素的交織作用，對地方財政的安全性帶來了不利影響。
四是資金管理低效和監管不足還為腐敗滋生提供了溫床，對財政管理的規范性帶來一定挑戰。腐敗問題的出現往往與制度漏洞、監管不足以及利益驅動等因素相關。專項債資金的長期閑置和低效管理增加了資金被挪用的風險。例如，安徽省審計廳2023年第1號公告《關于安徽省2022年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，1個市、2個縣存在開發區管委會或融資平臺公司階段性挪用專項債資金問題，涉及金額2.75億元。⑤類似情況對財政資源的有效配置和財政管理帶來壓力，一是可能增加隱性債務，影響政府部門的資產負債管理;二是可能干擾項目建設進度，延遲經濟效益的實現;三是可能削弱政府的公信力，從而影響未來的融資效率。
五是專項債資金管理不善的負面影響還體現在公眾對政府信任的削弱。這種信任缺失通過以下途徑影響財政安全:首先，信任度下降會提高政府融資成本，增加債務負擔;其次，公眾對政府治理能力的質疑可能導致市場信心不足，影響經濟發展;最后，信任危機可能引發連鎖反應，影響其他財政政策的實施效果。審計發現的問題反映出專項債券管理的低效率和透明度不足，這種信任的缺失最終會影響地方政府未來的債務融資和資金籌措能力，進一步危及財政安全。
四、專項債券的績效管理體系缺失
當前專項債券的績效管理體系尚未成熟，主要體現在缺乏系統化的標準化績效指標和科學的評估方法。專項債券作為相對新型的融資工具，其管理經驗尚待積累;地方政府往往重視發行規模而輕視后續管理;跨部門協調機制不暢導致難以形成統一的評估標準。這些問題疊加形成了系統性的管理漏洞，績效管理體系缺失對財政安全的影響是多層次的，主要通過以下機制發生作用:
一是在項目層面，缺乏科學的績效評估導致項目篩選質量下降，資金使用效果難以準確評估，債務風險增加。尤其體現在項目績效目標的設定缺乏科學性和合理性，造成資金閑置以及項目投向與預算規劃的偏差。這種評估困難進一步引發了連鎖反應———由于缺乏可靠的評估結果，地方政府難以及時發現和糾正項目執行中的問題，導致資源配置效率持續低下;同時，評估體系缺失也使得風險預警機制難以發揮作用，增加了財政風險積累的可能性。地方政府在制定績效目標時，缺乏合理的標準，結果導致項目運行效率低下，未能實現預期收益，凸顯出專項債務“借、用、管、還”各環節中的管理失衡。
二是在管理層面，績效考核標準不明確使得資金使用效率難以提升，影響政策效果。績效管理缺失與其他財政問題之間存在緊密的互動關系。一方面，績效管理的缺位加劇了資金使用的低效率，沒有明確的績效目標和考核標準，項目實施往往缺乏方向性和約束力;另一方面，績效評估的不足影響了債務風險的識別和防范，由于缺乏系統的評估數據，地方政府難以準確判斷項目的實際收益狀況，這就增加了債務風險的累積可能。
三是在制度層面，評估體系的缺失妨礙了有效的監督和問責，削弱了地方政府規范舉債的內在動力。專項債管理中的信息透明度不足，削弱了外部監督和動態監控的有效性。信息透明度不足背后反映了更深層次的制度問題———信息披露機制不健全，缺乏統一的披露標準和要求;部門之間的信息壁壘阻礙了有效的信息共享;地方政府可能出于各種考慮選擇性披露信息，影響了監督的全面性。動態監控機制的缺失與績效管理體系缺失形成惡性循環，如缺乏有效的動態監控，使得績效評估缺少必要的數據支持;績效管理的缺位又進一步弱化了建立動態監控機制的動力。信息披露機制的不健全使地方政府難以實時跟蹤項目的資金使用和進展，影響了項目的績效評估。(作者：馬金華，廖賢豪，鄧丹華)
