20世紀初, 法國、美國等通過制定法律政策規范促進了鄉村旅游的發展, 日本、韓國也在20世紀80年代推行了“六次產業”政策, 推動農業與鄉村旅游的融合。旅游政策是指導未來一個時期發展的大綱, 國家應通過規劃、政策、資金、項目確保行業產業化發展。鄉村旅游是農村地區產業融合、產業結構調整的重要路徑, 各級政府應通過科學規劃給予引導。黃飛、袁燕生、馬聰玲分別通過我國鄉村旅游政策的階段變化, 探討了我國農業政策手段運用與實施的績效問題;李玉新、呂群超對鄉村旅游產業政策的優化路徑給出了建議。我國鄉村旅游至今已有30年的發展歷史, 通過對近30年來鄉村旅游的政策演進和具體變化進行分析總結, 有助于了解我國鄉村旅游政策的歷史走勢, 掌握市場變化軌跡, 同時根據市場熱點和農村發展需求對我國鄉村旅游未來政策方向進行前瞻。

 

1 鄉村旅游政策的演進階段及特征

1.1 政策依附期 (1998年之前)

 

我國的鄉村旅游起始于20世紀80年代末期, 但一直到1998年我國關于鄉村旅游的政策文件都處于真空期。作為旅游業的重要組成部分, 鄉村旅游的發展政策主要依據旅游業和各行業專項法規, 1995年5天工作制的實行, 客觀上推動了我國鄉村休閑旅游業發展。

 

1.2 政策萌芽期 (1998—2005年)

 

以1998年“華夏城鄉游”旅游主題確定為標志, 國家旅游局開始提倡“吃農家飯、住農家院、看農家景、享農家樂”等, 接著又將1999年的旅游主題定為“中國生態游”。同時, “黃金周”制度的實施進一步激發了我國休閑旅游的熱潮。2001年、2002年, 我國農業部相繼制定了《農業旅游發展指導規范》和《全國農業旅游示范點檢查標準》。這一階段鄉村旅游仍處于農家樂的初級階段, 鄉村旅游政策處于行業引導摸索期, 政策主要由國家旅游局和農業部制定, 以引導和規范為主。

 

1.3 大力發展期 (2006—2013年)

 

2006年, 國家旅游局將我國旅游主題定為“中國鄉村游”, 并發布《關于促進農村旅游發展的指導意見》, 指出“農村旅游是新農村建設的積極實踐, 是推動旅游業成為國民經濟重要產業的主要力量”, 同年鄉村旅游被國務院寫入“十一五”規劃。2007年, 國家旅游局和農業部聯合成立了“全國鄉村旅游工作領導小組”, 聯合發布了《關于大力推進我國鄉村旅游發展的通知》, 這次聯合改變了以往多頭管理、責任不清的情況, 為鄉村旅游的發展提供了條件。2007年、2008年, 中央“一號文件”連續兩次提出鄉村旅游是增加農民非農收入的重要途徑, 鄉村旅游開始得到國家政策重視, 并出現在更多的政策和文件中。2013年《國民休閑綱要》的頒布, 更是將旅游業和鄉村旅游上升到了一個新的高度。這段時期的政策更加注重具體的支持和推動措施, 基礎設施、公共服務和資金扶助等成為政策文件持續關注的重點。

 

1.4 轉型提速期 (2014—2018年)

 

2014年, 農業部公布了全國第一批美麗鄉村名單, 同年國務院發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》, 提出到2015年和2020年分別達到扶持約2000個和6000個貧困村開展鄉村旅游的目標, 鄉村旅游政策進入密集發布期。5年間, 國務院和相關部委以鄉村旅游或休閑農業名義發布文件9個、相關重要文件約30個。這一時期鄉村旅游地位空前提高, 2016年“一號文件”提出將鄉村旅游建成繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業;2018年, 國務院在鄉村振興戰略意見中提出鄉村旅游是農村產業結構調整、重塑鄉村文化生態、實現鄉村振興的重要途徑, 鄉村旅游政策由行業發展上升到國家戰略。這一時期的政策主體更加注重聯合協調。2014年為了更好推進農村扶貧工作, 國務院確定了由國務院統籌、部門合作的聯合協調機制, 各部委聯合制定了多個推進行業發展的重要文件 (表1) , 極大地提高了政策的執行效力, 推動了鄉村旅游的快速發展。這一時期的政策文件更加注重轉型提質, 注重創新思維和創新方式, 以更加豐富的形式提供支持和幫助, 同時鼓勵通過經營類型和經營主體的多元化實現行業的健康發展。

 

表1 1998—2018年我國國家層面發布的鄉村旅游政策文件

 

 

 

 

2 鄉村旅游政策關注重點變化情況

2.1 經營模式政策變化

 

“農家樂”模式是鄉村旅游的最初發展模式, 也是我國鄉村旅游的主要模式。“農家樂”模式產品結構單一、消費體驗不深, 屬于低層次旅游消費形式。從世界各國經驗來看, 經營模式的不斷升級創新是鄉村旅游得以蓬勃發展的根本原因, 我國的政策重點也由最初的鼓勵“農家樂”模式逐漸過渡到鼓勵多種形式的經營模式創新升級。2005年之前, 我國的相關政策文件都是以鼓勵“農家樂”為主, 2006年的旅游口號開始改為“新農村、新旅游、新體驗、新風尚”;2009年《關于加快發展旅游業的意見》要求開展各具特色的農業觀光和體驗性旅游活動;2014年以后, 為了促進鄉村旅游經營的轉型升級, 《鄉村旅游富民工程方案》提出鼓勵建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的特色村鎮, 大力發展休閑度假、養生養老和研學旅行;2015年、2016年相關文件提出建立特色民宿、自駕露營、戶外運動、森林休閑、創客基地的要求;2017年我國“一號文件”又提出集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體概念。近30年來, 我國的鄉村旅游政策一直緊跟市場變化, 為鄉村旅游的轉型升級提供了方向和支持。

 

2.2 經營主體政策變化

 

鄉村旅游的經營形式最初以個體經營為主, 個體經營能夠調動農民積極性, 有利于搞活農村市場, 但個體經營融資能力弱、風險承擔能力差, 不利于農村經濟的產業化和規模化發展。為了鼓勵經營主體多元化, 2007年《大力推進全國鄉村旅游發展的通知》首次提到農民合作經營、完善鄉村旅游合作社章程, 探索建立公司制運作機制;2009年《關于加快發展旅游業的意見》鼓勵社會資本公平參與旅游業發展, 鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。為了響應“十八大”關于新型農業經營主體培育的意見, 旅游業“十三五”規劃提出了創新組織方式, 推廣鄉村旅游合作社模式的建議。2017年的《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案》提出強化村集體的組織和帶頭作用, 探索實行股份公司、專業合作社等新型經營管理模式, 鼓勵鄉村旅游經營模式多元化, 形成了“合作社+農戶、公司+合作社+農戶、村集體+合作社+農戶”等多種形式并存的格局。

 

2.3 土地扶持政策變化

 

鄉村旅游發展涉及到農業用地、農村集體土地和農村房屋宅基地, 在原有的土地政策之下, 我國鄉村旅游發展受到較大的制約, 發展緩慢。為了促進農村經濟的發展, 2006年國家開始實施土地流轉工程, 為鄉村旅游發展提供了良好的機遇;2013年在農村全面開展土地確權登記頒證工作, 這些措施為農民參與鄉村旅游經營提供了條件。2015年, 《大力促進休閑農業發展的通知》提出各地要將休閑農業用地列入土地總體規劃和年度計劃優先安排, 支持利用閑置宅基地、村集體建設用地和“四荒地”發展休閑農業, 鄉村旅游的土地政策支持力度加大;2018年《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》鼓勵通過流轉等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及宅基地使用權, 探索村集體以出租、入股、合作等方式, 利用相關資源開發鄉村旅游。

 

2.4 資金扶持政策變化

 

資金問題是困擾我國鄉村旅游發展的迫切問題, 尤其是在中西部貧困地區。從2007年開始, 我國的相關政策一直致力于以多種方式支持鄉村旅游發展。《大力推進全國鄉村旅游發展的通知》提出利用支農小額貸款幫扶鄉村旅游經營者, 這是行業主管部門首次提出資金支持的文件。2009年, 國務院在《關于加快發展旅游業的意見》中提出中央政府投資要重點支持中西部地區鄉村旅游等基礎設施建設, 鼓勵鄉村旅游經營者通過互助聯保方式實現小額融資。我國的土地、森林等集體所有性質限制了農民的融資渠道, 為了解決這一問題, 2015年《大力促進休閑農業發展的通知》提出鼓勵擔保機構開展土地經營權、集體林權等抵押貸款業務, 鼓勵符合條件的休閑農業企業通過上市、PPP模式、眾籌模式等方式進行融資。2018年國務院提出積極探索建立鄉村旅游產業投資基金的方式支持鄉村旅游發展。《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》又在原有的基礎上提出支持農民住房財產權抵押貸款業務, 鼓勵保險企業探索實施支持鄉村旅游的保險產品。

 

2.5 智力扶持政策變化

 

地方經濟的發展離不開中央與地方政府的引領和推動, 鄉村旅游的發展也需要更多的公共服務傾斜, 從2006年開始, 《關于促進農村旅游發展的指導意見》提出要特別重視對鄉鎮一級黨委領導發展農村旅游的培訓, 2014年又要求各地要加大對貧困地區市縣分管領導和旅游部門主要領導的培訓力度。在我國的城市化進程中, 農村人口老齡化、鄉村空心化問題嚴重, 現存人口受教育程度低、對新興經濟形態認識不足影響著鄉村旅游的產業化形成。2015年, 《大力促進休閑農業發展的通知》提出加大休閑農業從業人員的培訓;2018年, 國家發改委等14部門聯合通知中提出探索通過政府購買服務等方式對本地從業人員開展培訓。2018年, 《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案》提出吸引大學生村官、鄉村旅游管理和專業人才等群體回鄉創業, 在《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》提出組織引導大學生、青年創業團隊等各類“創客”投身鄉村旅游發展。

 

3 鄉村旅游政策前瞻與優化路徑

3.1 鄉村旅游政策前瞻

 

政策制定的目的是引導和支持行業健康發展, 解決行業發展問題, 而政策制定的依據是市場趨勢的變化和未來鄉村發展的需求。2018年, 我國鄉村振興戰略意見為鄉村旅游的政策方向提供了依據, 主要是:

 (1) 重點關注鄉村旅游與鄉村振興的協調發展。鄉村振興的核心是實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”, 而鄉村旅游是具有生機活力的生態村落、文化社區、生活家園和生產農區的聚合形態[9]。要實現鄉村旅游與鄉村振興的協調發展, 鄉村旅游必須能夠促進農村生態環境的優化與居住環境的美化, 促進農村優秀文化的傳承, 促進農民富裕。此外, 生態宜居是鄉村振興的基礎目標, 鄉村旅游的規劃布局也應當與城鄉結構規劃、生態環境規劃等協調一致

。(2) 持續推動鄉村旅游產品的轉型升級。鄉村旅游產品的轉型升級是行業可持續發展的需要, 也是農村產業結構升級的需要, “鄉村振興, 產業興旺是重點”。截至2017年底, 我國各類鄉村旅游經營主體共有300萬家, 其中“農家樂”數量達到220萬家, 但規模以上的僅有30萬家, 鄉村旅游的轉型升級仍將是政府政策推動的重點。符合鄉村綠色發展理念的森林養生、康健養老項目, 符合農業現代化發展理念的田園綜合體、現代農業科技園等, 符合文化傳承理念的特色文化產業鄉鎮、特色文化產業村以及非物質文化展演將會是未來我國鄉村旅游的政策支持方向

(3) 重點引導鄉村旅游帶動產業融合。農副產品價格低、附加值低是我國農業面臨的主要問題, 鄉村振興要大力開發農業多種功能, 延長產業鏈, 提升價值鏈。日韓兩國的“六次產業”成功經驗也證明鄉村旅游和農、林、牧、漁及其加工產業的融合能夠提升產品附加值, 增加農民收入。在未來的很長一段時間內, 產業融合都將是我國農村經濟發展的主要任務。鄉村振興要實現農業品牌化、綠色化發展, 政策將致力于推動鄉村旅游與農、林、牧、漁融合發展, 打造一批綠色農業、綠色產品、有機食品品牌, 形成一批產業融合示范園。

(4) 重點推進鄉村旅游新型經營主體培育和利益聯結機制構建。鄉村振興要實現農民富裕, 鄉村旅游就必須堅持農民的主體地位, 切實發揮農民在鄉村旅游中的主體作用。農民的貧困現狀限制了他們參與的積極性, 鄉村旅游需要設計一套新型管理體系, 保障貧困農戶的參與權益;鄉村旅游新型經營主體還必須完善企業、集體、農民利益聯結機制, 保證農民參與的獲得感、幸福感、安全感, 真正實現農村富裕與農民幸福。

 

3.2 鄉村旅游政策的優化路徑

 

制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的社會基礎規則, 良好的制度環境是很多發達國家和地區鄉村旅游的共有特征。鄉村旅游需要通過一系列政策體系的構建促進鄉村旅游制度框架和制度環境的形成, 主要包括:

 (1) 建立鄉村旅游評價及規劃體系。鄉村旅游要帶動農村產業發展, 必須建立科學的評價論證體系, 依據區域特征、資源優勢、村落文化對未來的發展方向和發展模式進行充分論證, 形成地域特色。此外, 生態宜居是一個有機整體, 包括整潔的村容村貌、優美的生態環境、怡人的居住條件等, 鄉村旅游發展應當納入社會經濟發展規劃、國土空間規劃和生態環境保護等專項規劃, 統籌確定功能分區、業態布局等, 成熟科學的旅游規劃體系是鄉村旅游目標順利實現的保障。

(2) 建立資金保障和推動體系。政策要發揮引導和推動市場的作用, 需要建立資金保障和推動體系。通過改變貧困地區鄉村旅游的資金扶貧方式, 減少現金扶貧力度, 加大項目和產業支持力度, 能夠更好地促進鄉村旅游可持續發展。此外, 通過建立鄉村旅游項目的分級分類支持體系對支持項目按地域和發展類型進行劃分, 對“農家樂”等初級旅游產品的扶持, 僅限于重點扶貧地區, 對有發展潛力的田園綜合體、康體休閑等特色旅游項目, 形成產業融合的農林漁項目通過設立產業扶持基金的形式予以資助, 對產業帶動明顯、經濟效應突出的成功旅游項目應當給予資金獎勵。

(3) 搭建鄉村旅游服務平臺。政府不僅是經濟建設的引導者和規范者, 還是經濟建設的服務者, 鄉村旅游需要政府公共服務的延伸。鄉村旅游要實現“旅游+互聯網、旅游+電商、旅游+共享民宿、旅游+農業”, 以當前農村的經濟和社會交往范圍, 要實現與上述相關企業的對接較困難, 政府應充分發揮橋梁作用, 搭建鄉村旅游發展所需的各種平臺。

(4) 建立政策執行及效果評估體系。政策制定的目的是促進行業發展, 政策需要良好的執行力和執行效果, 國務院及相關部委是行業發展戰略和發展方向的指引者, 政策需要行業主管部門及下級主管部門制定詳細的執行細則和執行計劃, 并通過具體行動推動行業發展, 實現政策制定的目的。同時, 政策執行效果應注重行業產業的可持續性和農民收入的可持續性, 通過科學執行和建立評估體系確保鄉村旅游的健康發展。