隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，現(xiàn)階段村莊規(guī)劃的定位也發(fā)生了變化，既要滿足“多規(guī)合一”的要求，又要滿足實用性村莊規(guī)劃發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求。文章結(jié)合小山南村實用性村莊規(guī)劃編制中存在的問題，分析國土空間規(guī)劃體系建立對村莊規(guī)劃編制的影響，并提出相應(yīng)的對策。

　　1 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制分析

　　1.1 村莊規(guī)劃定位的轉(zhuǎn)變

　　2019年5月28日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見([2019]18號)》，明確村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃;明確在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。

　　在國土空間規(guī)劃體系中，將詳細規(guī)劃分為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃分為功能單元規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃。在新的國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃的定位發(fā)生了改變，更注重修建性詳細規(guī)劃范疇，故村莊規(guī)劃編制要滿足實用性要求，以便指導村莊規(guī)劃具體建設(shè)。

　　1.2 由“單一規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”

　　在土地利用總體規(guī)劃中，村莊規(guī)劃主要注重耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地總規(guī)模、新增建設(shè)用地指標等約束性指標控制以及土地用途與管制區(qū)的嚴格控制，但對村莊內(nèi)部具體建設(shè)缺乏明確的引導，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局以及公共基礎(chǔ)建設(shè)內(nèi)容缺乏考慮。

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃中村莊規(guī)劃注重建設(shè)用地的具體建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局，同時兼顧公共基礎(chǔ)建設(shè)，但對耕地保護以及建設(shè)用地總規(guī)模等約束性指標考慮較少，不利于耕地保護與建設(shè)發(fā)展動態(tài)平衡發(fā)展。隨著規(guī)劃部門職能的整合和空間規(guī)劃體系的建立，村莊規(guī)劃由原來的“單一規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘁?guī)合一”，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，要突出生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先的原則，統(tǒng)籌謀劃村莊發(fā)展目標，落實生態(tài)保護紅線，統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護，重視調(diào)整優(yōu)化村域土地利用布局，盤活利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，統(tǒng)籌布局農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理安排農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護、村莊建設(shè)、生態(tài)修復、公共設(shè)施等各類用地，明確各類設(shè)施建設(shè)要求。

　　1.3 更加強調(diào)規(guī)劃的實用性

　　構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系提出，要有機融合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃，即用約束性指標/目標控制村莊無序發(fā)展、占用耕地的情況，根據(jù)村莊分類和國土空間開發(fā)保護的實際需要，合理確定規(guī)劃內(nèi)容深度和工作重點，編制能用、管用、好用的實用性村莊規(guī)劃，在村域內(nèi)最終形成“一張藍圖、一本規(guī)劃”。

　　2 村莊規(guī)劃編制中存在的問題

　　2.1 新增建設(shè)用地指標難以落實

　　《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》指出，村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機動指標，同時要求一般不再新增產(chǎn)業(yè)用地。總體而言，村莊建設(shè)用地規(guī)模變化量不大。

　　嚴格落實上位空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田保護線、生態(tài)保護紅線，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線的無限擴延。新增建設(shè)用地指標難以落實體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，不突破上位空間規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量不減少約束性指標，新增建設(shè)用地指標緊缺，除用于落實國家級、省市縣級重點項目，村級項目的落實受到限制;另一方面，為保證不增加建設(shè)用地總規(guī)模，可通過拆舊建新置換新增建設(shè)用地指標，但大規(guī)模的拆舊區(qū)已納入縣級增減掛鉤項目里，單戶單宅的拆除置換新增建設(shè)用地指標可行性不強，原因主要是不利于節(jié)約集約用地政策要求，且投入成本過大。

　　2.2 對村民精神層面關(guān)注不夠

　　村莊規(guī)劃編制主要解決了村莊建設(shè)、村莊發(fā)展的問題，重點從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風貌建設(shè)、國土綜合整治方面規(guī)劃，更多地關(guān)注了物質(zhì)層面的需求，重心主要集中在提高村民收入、改善人居環(huán)境等方面。但對村民精神層面的需求關(guān)注度不高。村莊規(guī)劃建設(shè)堅持以人為本，加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，進一步滿足村民在精神層面的需求，重點解決留守兒童、空巢老人等問題。

　　3 實例分析

　　3.1 概況

　　小山南村是壺關(guān)縣龍泉鎮(zhèn)轄區(qū)的行政村之一，位于縣城西南3公里處，東面與長治市郊區(qū)相鄰，西面是四家池，南面毗鄰三家村。從小山南村車行10分鐘可到達龍泉鎮(zhèn)，車行20分鐘可到達壺關(guān)縣，出行交通便利。

　　小山南村2020年全村戶籍人口841人，總戶數(shù)308戶，常住人口820人，共285戶。其中6-15歲95人，60歲以上110人，80歲以上12人，村內(nèi)60歲以上的人口數(shù)為112人，占總?cè)丝跀?shù)的14%。根據(jù)對村莊人口變化情況的統(tǒng)計分析，小山南村現(xiàn)狀人口處于持續(xù)穩(wěn)定階段，但從人口年齡結(jié)構(gòu)來看，逐步趨于老齡化。

　　小山南村主導產(chǎn)業(yè)為第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)(見圖1、圖2)。第一產(chǎn)業(yè)：在農(nóng)業(yè)方面，小山南村主要種植玉米，畜牧業(yè)以羊、豬、雞為主，村域內(nèi)有一處養(yǎng)雞場;除此以外，小山南村依托紫團公司產(chǎn)業(yè)鏈，結(jié)合村情實際，發(fā)展了蔬菜大棚40余座以及紫豐有機肥料項目，帶動了30余戶80余人實現(xiàn)了增收;建設(shè)了100KW村級光伏發(fā)電站，年收益10萬元左右。義德盛鄉(xiāng)合作社發(fā)展了100畝旱地西紅柿種植，帶動20余名貧困人口人均增收4000元。第二產(chǎn)業(yè)：小山南村有1家迅佑生物科技有限公司，主要經(jīng)營飼料添加劑的研發(fā)、生產(chǎn)和養(yǎng)殖技術(shù)服務(wù)。第三產(chǎn)業(yè)：村莊陶藝體驗旅游項目一期工程已完工，旅游產(chǎn)業(yè)正處于蓬勃發(fā)展階段，項目建成后，將實現(xiàn)村集體經(jīng)濟持續(xù)壯大，群眾的增收渠道進一步拓寬，但旅游設(shè)施還有待提高。

　　3.2 規(guī)劃定位

　　《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展應(yīng)順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢，根據(jù)不同村莊的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，按照集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并的思路，分類推進鄉(xiāng)村振興，不搞一刀切。根據(jù)規(guī)劃分類，小山南村屬于集聚提升類村莊。

　　依托現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)資源、人文資源及自然資源條件，引入“電商+直播”新型業(yè)態(tài)，構(gòu)建“農(nóng)業(yè)+陶藝+教育+電商+旅游”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，將小山南村打造成能帶領(lǐng)村民致富的產(chǎn)業(yè)發(fā)展型鄉(xiāng)村、能體驗濃濃耕讀陶文化的藝術(shù)型鄉(xiāng)村(見圖3)、能引導電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的網(wǎng)紅型鄉(xiāng)村、能代表壺關(guān)地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)成果的樣板型鄉(xiāng)村、能體現(xiàn)長治地區(qū)綠色生態(tài)文明的美麗宜居示范型鄉(xiāng)村、能承擔長治地區(qū)區(qū)域性綜合服務(wù)職能的集聚性功能型鄉(xiāng)村。

圖1 民意調(diào)查統(tǒng)計圖

圖2 村莊現(xiàn)狀問題匯總

　　3.3 村域綜合整治

　　1)國土綜合整治與生態(tài)修復。小山南村現(xiàn)有廢棄采礦用地2處，應(yīng)加快廢棄地的生態(tài)重建、破損農(nóng)地的修復，治理內(nèi)容以生態(tài)修復和污染治理為主。土地復墾項目主要為閑置用地和低效用地復墾。對村莊東部、南部舊村區(qū)域閑置宅基地和廢棄宅基地開展整治工程，推進農(nóng)村土地節(jié)約利用，提高土地利用率，改善人居環(huán)境。

　　2)人居環(huán)境提升。人居環(huán)境提升主要包括整治類和拆除類兩方面。整治類：局部整治與全面整治彈性實施，對于現(xiàn)狀較新、外墻面為面磚或涂料、平頂、外觀較好但局部有違章搭蓋、屋頂雜亂等情況的農(nóng)房，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀進行平改坡以及必要的更換門窗、欄桿等局部整治;對于改革開放后所建、無地域特征、老舊或外觀較差及處于重要地段對景觀影響較大的農(nóng)房，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村整體風貌特征進行全面有機整治提升。拆除類：對于兩違搭建，臨時、棚、簡、破等建筑，拆除臨時用地上修建生活、生產(chǎn)用房(棚)、自行開墾菜地果園等永久性、半永久性建筑物(構(gòu)筑物)的行為;拆除在原有宅基地或其他建筑上擅自加建二層及以上樓層。

　　3.4 村莊規(guī)劃編制存在的問題

　　3.4.1 基本農(nóng)田與“三調(diào)”沖突情況

　　永久基本農(nóng)田與“三調(diào)”數(shù)據(jù)沖突的面積為58.0863公頃。由于永久基本農(nóng)田劃定受精度、準確度等因素影響，出現(xiàn)永久基本農(nóng)田紅線與村莊建設(shè)用地重疊現(xiàn)象。

　　規(guī)劃建議下一步基本農(nóng)田核實整改工作中依法依規(guī)整改。1)調(diào)整建議：規(guī)劃將保留永久基本農(nóng)田內(nèi)的園地、林地、草地等用地;永久基本農(nóng)田劃定之前已建成建設(shè)用地建議復耕，逐步調(diào)出建設(shè)用地。2)補劃建議：按照1:1.5的比例劃定永久基本農(nóng)田儲備區(qū)。按照“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求進行補劃，補劃的永久基本農(nóng)田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片。

　　3.4.2 村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃無法更好銜接上位空間規(guī)劃尚未批復，約束性指標和目標無法完全落實上位空間規(guī)劃，所以存在村莊規(guī)劃編制完成后無法備案，無法落實到空間規(guī)劃“一張圖”中，村莊建設(shè)項目用地報批工作不能進一步開展。

　　4 結(jié)論與建議

　　國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的編制要全方面全要素為村莊具體建設(shè)提供實用性的指導意見。要以第三次國土調(diào)查底數(shù)為基數(shù)，結(jié)合土地確權(quán)數(shù)據(jù)和實測地形圖，落實耕地保有量、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地總規(guī)模以及生態(tài)保護紅線等指標的約束，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)設(shè)施的布局，深化村莊建設(shè)發(fā)展的詳細規(guī)劃，形成“多規(guī)合一”具有實操性的村莊規(guī)劃，同時保證與“一張圖”數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性。調(diào)研過程中，要充分重視村民對規(guī)劃編制的意見，不大拆大建村莊悠久歷史建筑，盡量保留村莊原始風貌，讓村民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。

　　綜上，為使村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃更好地銜接，建議把主要目標/指標、“三區(qū)三線”落實到位，給村莊規(guī)劃留下發(fā)展的彈性空間;此外，要制定出臺村莊規(guī)劃相應(yīng)的實施政策，以便惠民項目更快更好落地，村莊更快更好發(fā)展。(作者：劉彥利)