今年以來，關(guān)于EOD項目的政策頻發(fā)布，顯示出EOD正在加速發(fā)展。目前已落地的項目多采用項目收益與一二級土地開發(fā)收益捆綁的形式實(shí)現(xiàn)項目自平衡。但這種模式下存在較大問題：一是土地一級開發(fā)收益的取得可能存在競爭合規(guī)性風(fēng)險且涉及隱性債問題；二是土地二級開發(fā)收益的取得對聯(lián)合體合作深度要求較高，項目前期進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的環(huán)保公司與項目后期進(jìn)行二級開發(fā)的地產(chǎn)公司可能出現(xiàn)利益糾紛。本文認(rèn)為EOD項目未來會朝著“環(huán)境修復(fù)+文旅+綠色產(chǎn)業(yè)”方向發(fā)展，擺脫房地產(chǎn)路徑依賴，在已修復(fù)土地上進(jìn)行綜合開發(fā)，使文旅、產(chǎn)業(yè)形成雙向互動。

一、現(xiàn)行EOD項目典型模式--土地一二級開發(fā)收益捆綁

（一）模式概述

在土地一二級開發(fā)收益捆綁模式下，項目主要利用環(huán)境修復(fù)帶來的土地價值提升，將土地出讓收入，以及在環(huán)境修復(fù)范圍內(nèi)進(jìn)行二級開發(fā)產(chǎn)生的收益，直接捆綁作為項目收益實(shí)現(xiàn)項目自平衡。

環(huán)境修復(fù)內(nèi)容包括固體廢棄物處理、水體環(huán)境提升、城鎮(zhèn)環(huán)境美化等。一級開發(fā)涉及規(guī)劃、土地性質(zhì)調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二級開發(fā)涉及商業(yè)、文旅、住宅物業(yè)開發(fā)等。湖北省A市EOD項目為當(dāng)前模式下的典型案例，以下進(jìn)行詳細(xì)介紹

（二）案例：長江A段生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展EOD模式試點(diǎn)項目

1.項目概況及建設(shè)內(nèi)容

A市一家國有平臺公司為本項目實(shí)施主體，整體合作期按30年考慮，其中建設(shè)期5年，運(yùn)營期25年。項目估算總投資算1,414,449.36萬元，建設(shè)期利息84,754.08萬元。工程靜態(tài)總投資估算為1,329,153.36萬元，其中：建設(shè)工程費(fèi)用1,002,528.22萬元，工程建設(shè)其他費(fèi)用228,171.14萬元（征地拆遷費(fèi)172,038.99萬元），預(yù)備費(fèi)（8%）98,445.47萬元。

建設(shè)內(nèi)容包括A市2021年至2025年河道治理及水系連通規(guī)劃、岸線綠化提升及生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、A市內(nèi)部分長江港口提升規(guī)劃、A市內(nèi)部分長江排澇改造規(guī)劃、防汛道路整體提升規(guī)劃、截污治污規(guī)劃、沿江城鎮(zhèn)提檔升級與資源開發(fā)保護(hù)工程7個項目。

2.運(yùn)作方式

本項目基于EOD理念，采用“政府授權(quán)+股權(quán)合作+資源補(bǔ)償”模式，引入社會投資人，與政府下屬平臺公司成立合資公司，以合資公司作為項目實(shí)施主體，統(tǒng)籌一體化實(shí)施A市內(nèi)部分長江生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展項目。具體實(shí)施路徑如下：

圖1：

①由A市高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會授權(quán)平臺公司統(tǒng)籌實(shí)施EOD項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營等工作。

②由平臺公司或政府授權(quán)的招商部門通過招標(biāo)方式，選定社會資本方，簽訂投資合作協(xié)議，明確合作范圍及初步投資規(guī)模、回報方式及路徑等內(nèi)容，股權(quán)比例暫定為10%：90%。

③平臺公司與中選社會資本方共同成立生態(tài)環(huán)保公司（以下簡稱“合資公司”）負(fù)責(zé)具體實(shí)施相關(guān)的生態(tài)環(huán)保及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)營，根據(jù)具體項目分期實(shí)施計劃通過競爭性方式選擇施工單位或運(yùn)營維護(hù)單位等參與具體環(huán)節(jié)、內(nèi)容。

④市政府出具批復(fù)文件，成立“長江大保護(hù)及綠色發(fā)展專項基金”，明確項目區(qū)域內(nèi)新增財政收入以特定的專項資金實(shí)行封閉運(yùn)作，用于長江生態(tài)保護(hù)及綠色發(fā)展類項目，擬制定資金管理辦法規(guī)范資金使用。

⑤項目運(yùn)維階段:本項目建成后，合資公司組織項目竣工驗收工作，高新管委會、城建、環(huán)保、財政、發(fā)改等部門依法進(jìn)行監(jiān)督管理、備案管理，竣工驗收合格后進(jìn)入運(yùn)維期。

3.項目資金籌措

①籌措政府專項債、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化專項債申報資金17.7億元，發(fā)行綠色債15億元，占總投資比例23.12%。政府專項債、舊城改造、新型城鎮(zhèn)化專項債由省級發(fā)行，償債收益來源在本項目未計算收益。綠色債申報資金是A市國有平臺公司的企業(yè)債券，由企業(yè)自身還本付息，不需要本項目承擔(dān)。積極爭取水利三峽后續(xù)、三峽綠色發(fā)展落實(shí)及申報資金，發(fā)改、交通、住建、環(huán)保申請補(bǔ)短板資金等多渠道籌措。

②剩余待籌資金108.7億元，項目資本金占總投資比例約20.30%，約28.7億元，其中平臺公司與中選社會資本方股權(quán)比例為10%：90%；擬申請銀行融資占總投資比例約56.88%，約80.2億元項目貸款期限為30年，其中寬限期5年，寬限期內(nèi)只付息，不還本；從計算期第6年開始還本，還本期限25年，還本期內(nèi)等額分期償還本金。本項目借款利率采用固定利率，按照5年期以上LPR4.65%，上浮25BP即4.90%計算。政府不對項目公司、社會資本的融資提供任何擔(dān)保，不承諾保底收益。

4.項目回報機(jī)制

項目自身營業(yè)收入+資源補(bǔ)償?shù)幕貓蠓绞剑?/p>

表1：項目營業(yè)收入來源表

表2：項目資源補(bǔ)償收入來源表

5.項目資金平衡

30年合作期內(nèi)，項目子項收入合計323.7億元（折現(xiàn)值117.3億元），經(jīng)營成本合計197.2億元，（折現(xiàn)值70.8億元），項目能夠?qū)崿F(xiàn)投入產(chǎn)出的平衡并獲得合理收益。全投資所得稅前項目投資內(nèi)部收益率為6.30%、財務(wù)凈現(xiàn)值為9.32億元、項目投資回收期為18.72年（含建設(shè)期）；所得稅后項目投資財務(wù)內(nèi)部收益率為4.93%。項目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為6.11%。

（三）現(xiàn)有模式存在的問題

土地一級開發(fā)收益捆綁，當(dāng)前的法律障礙還是很多，一是通過嚴(yán)格的招拍掛程序保障項目公司拿地有競爭合規(guī)性的風(fēng)險，二是在政府嚴(yán)控隱性債的背景下項目審批難度較大，且后續(xù)可能面臨審計風(fēng)險。為避免帶來隱性債務(wù)的風(fēng)險，有關(guān)主管部門未來可能將非嚴(yán)格流程PPP以外的政府付費(fèi)和土地一級開發(fā)收益等排除在EOD合規(guī)的回報機(jī)制范圍之外。而以二級土地收益為基礎(chǔ)，則又大大增加了不確定性，對聯(lián)合體的專業(yè)性和合作緊密度要求很高。目前業(yè)內(nèi)還基本不存在能同時專業(yè)操作地產(chǎn)開發(fā)和環(huán)境治理兩個性質(zhì)業(yè)務(wù)的公司。EOD項目前期進(jìn)行環(huán)境修復(fù)的環(huán)保公司與后期進(jìn)行物業(yè)開發(fā)的房地產(chǎn)公司能否進(jìn)行深度合作是一個較大的問題。

二、EOD項目發(fā)展趨勢

基于對現(xiàn)行典型模式的分析以及近期政策的動向，本文認(rèn)為未來EOD項目可能朝著“環(huán)境修復(fù)+文旅+綠色產(chǎn)業(yè)”方向發(fā)展。具體而言，是在完成環(huán)境修復(fù)治理后，由環(huán)境修復(fù)實(shí)施主體在已修復(fù)土地上，進(jìn)行文旅開發(fā)，同時通過引入生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖、綠色加工、環(huán)境保護(hù)專精等產(chǎn)業(yè)，與文旅板塊進(jìn)行雙向互動，形成良性循環(huán)，加強(qiáng)維護(hù)環(huán)境治理與導(dǎo)入的綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)營之間的緊密相關(guān)性，完成以環(huán)境治理效果的可維持乃至持續(xù)提升。

當(dāng)前而言，這種模式還面臨的較大的挑戰(zhàn)。首先，綠色產(chǎn)業(yè)普遍存在培育周期較長，不確定性較大。其次，在這種模式下，EOD項目參與主體多，先期修復(fù)的實(shí)施主體產(chǎn)生的生態(tài)價值難以定量測算，主體之間難以確定收益類型劃分，對參與主體的實(shí)力要求高，這方面還有待進(jìn)一步探索。更重要的是，相關(guān)產(chǎn)業(yè)收益本身較為脆弱，預(yù)期的營收規(guī)模有限，因此其收益能夠支持環(huán)境治理的金額占比會很低。總體來看，在當(dāng)前融資環(huán)境下不如一二級開發(fā)收益捆綁模式更能支持EOD項目的落地。

EOD的核心難點(diǎn)不僅在于如何做到肥瘦搭配，更在于環(huán)境治理內(nèi)部本身與外部相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全系統(tǒng)關(guān)聯(lián)的緊密程度，即如何在項目長期運(yùn)營的內(nèi)在利益安排上形成穩(wěn)定的榫卯結(jié)構(gòu)，即項目主體的綠色產(chǎn)業(yè)收益應(yīng)與環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)提升有長期正相關(guān)關(guān)系。（作者：劉登峰）