2024年12月25日，國務院辦公廳發布了《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號）（以下簡稱“52號文”），這是時隔3年后，監管層就專項債監管新發的第一個文件。
在當前經濟形勢下，地方政府專項債券對于推動基礎設施建設、穩定經濟增長發揮著至關重要的作用。國務院辦公廳發布的《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52 號），猶如一場及時雨，為專項債管理帶來了新的規范與指引。這一文件的出臺，不僅是對過去專項債管理經驗的總結與升華，更是為應對當下經濟挑戰、推動高質量發展而做出的重要戰略部署。
52 號文出臺背景
（一）制度演進歷程
地方政府專項債制度自 2014 年起步，至 2019 年初步成型，完成了第一輪初創期。2020 - 2021 年是其關鍵發展階段，一系列法規相繼出臺，如《地方政府債券發行管理辦法（財庫〔2020〕43 號）》《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》（財預〔2021〕5 號）等，構建起了專項債監管制度體系的基本框架。然而，2022 年受經濟超預期下滑等因素影響，制度完善進程被迫中斷。
（二）經濟形勢沖擊
2022 年，經濟下行壓力促使決策層推出基建擴張政策，專項債工作重點轉向擴大使用范圍、加快發行和使用節奏，以支持大基建項目落地，從而穩定經濟增長。
2023 年，經濟形勢依然嚴峻，疫情沖擊導致稅收銳減，政府抗疫和基建支出大增，財政收支失衡。同時，債務集中到期，政府債務規模與償債能力嚴重失衡，引發債務危機。為此，新增特殊再融資債券額度，部分專項債用于化債。
2024 年，盡管經濟有所好轉，但仍面臨諸多問題。專項債繼續在補充地方政府財力、支持房地產 “止跌企穩” 等方面發揮作用，然而專項債制度完善卻滯后，發行和使用過程中暴露出項目收益低、資金使用效率低及不規范等問題。
52 號文內容解讀
（一）擴大專項債券投向領域和用作項目資本金范圍
負面清單管理
與以往不同，此次發布全國統一適用的負面清單，新增完全無收益項目和一般競爭性產業項目類別，涵蓋樓堂館所、形象工程、房地產（除保障性住房和特定土地儲備外）等領域，明確專項債不得投向這些禁止性領域，同時再次強調不得用于經常性支出。
這種負面清單模式為專項債投向松綁，只要不在清單內的項目均可申請資金，大大拓寬了專項債的適用范圍，為地方政府在項目選擇上提供了更多靈活性。
可用作項目資本金行業清單調整
新增多個行業，如鐵路、收費公路等領域進一步細化和擴展，刪除新能源領域的限制，使大型風電光伏基地等項目不再受限。同時，提高部分省份可用作項目資本金的專項債券規模上限，從 25% 提升至 30%。
值得關注的是棚戶區改造政策的重大轉變，從之前的限制到如今全面放開，不僅重新成為可投領域，還納入資本金行業清單，結合住建部城中村改造政策的推進，預示著新一輪全國性棚改大潮的來臨，將對城市建設和民生改善產生深遠影響。
（二）完善專項債券項目預算平衡
優化額度分配邏輯
2024 年起，專項債額度分配更注重效率，向經濟大省傾斜。經濟大省在置換隱性債務的再融資專項債額度分配上優先，旨在減輕其債務負擔，助力經濟復蘇，未來新增非化債專項債額度分配也將延續這一邏輯，提高專項債券規模與地方財力、項目收益的匹配度。
強化償債保障措施
允許地方政府調度多種財政資源償債，省級政府兜底并進行省內資源調劑，同時依法分年安排財政補助資金，調度其他項目專項收入、單位資金和政府性基金預算收入等，確保專項債按時足額還本付息，從根本上維護專項債的信用。
規范 “一案兩書” 制度
重申 “一案兩書” 制度，旨在糾正 2023 - 2024 年期間為化債而采取的無 “一案兩書” 新增專項債的臨時變通行為，研究標準化模板，簡化相關報告和意見書，提高專項債項目管理的專業性和規范性。
（三）優化專項債券項目審核和管理機制
“自審自發” 試點創新
選擇部分管理基礎好的省份（如北京、上海、江蘇等）及承擔國家重大戰略地區（如河北雄安新區）開展試點，下放專項債券項目審核權限。試點省可自行篩選項目、審批并組織發行債券，只需向國家相關部門備案，極大提高了工作效率。同時，建立嚴格的監督和懲罰機制，確保試點地區依法依規使用專項債券資金。
在建項目續發 “綠色通道”
為防止在建項目爛尾，下放在建項目續發專項債審批權至省級政府。已通過國家審核的在建項目無需重新申報，經省級政府審核批準即可直接發行，簡化程序并便于省級靈活處置，不過此規定不適用于 “自審自發” 試點地區。
（四）加快專項債券全流程效率
申報審核機制優化
對 “自審自發” 試點地區以外省份，建立 “常態化申報、按季度審核” 機制，提前集中申報時間，增加申報次數，全年開放信息系統采集數據并及時反饋審核結果，有效解決了以往 “資金等項目” 的問題，使項目儲備和開工更加及時高效。
發行進度科學安排
要求各地在額度下達后及時履行預算調整程序，提前安排發行時間，合理確定發行期限，均衡債務到期規模，做好跨年度預算銜接，優先保障在建項目資金需求，確保專項債早發行、早使用，同時防范償債風險。
資金使用與項目建設協同推進
省級財政和發改部門分工協作，財政部門建立定期調度機制，督促資金撥付；發改部門加強監測、調度和檢查，推動項目開工建設，形成實物工作量，防止資金閑置和違規挪用，確保專項債資金有效使用。
（五）強化專項債券監管
資金使用嚴格監管
實行專戶管理、專款專用，依托信息系統進行穿透式監管，動態掌握資金流向、項目運營等情況，加強發改和財政部門信息系統互聯互通，共享項目進度和資金支出等信息，杜絕專項債資金用于經常性支出、償還存量債務、投入禁止類領域等違規行為。
項目資產管理規范有序
專項債資金形成的項目資產應遵循相關管理辦法，建立明細臺賬，分類管理存量資產，規范新增資產核算，防范抵押融資新增隱性債務和國有資產流失風險，確保政府負債與項目資產平衡。
償債備付金制度建立健全
鼓勵地方建立償債備付金制度，“自審自發” 試點地區加快推進。落實項目主管部門和單位責任，抓好項目收入征繳，保障償債資金來源，對收入較好項目允許調整融資收益平衡方案，提前償還本金。
監督問責全面加強
對不符合發行要求地區扣減額度、暫停綠色通道；對資金閑置和違規使用問題建立臺賬、整改處理，采取多種懲戒措施；各級審計部門將專項債管理納入審計監督，對違法違規行為嚴肅問責，確保專項債管理規范、安全。
人大監督依法落實
地方政府要依法接受本級人大及其常委會監督，及時報告專項債務情況，財政部門落實人大決議和審查意見，統一管理債務舉借、支出與償還，提高資金使用效益。
對經濟發展的影響與展望
52 號文的出臺為專項債管理注入了新的活力，有助于提升專項債資金的使用效率和效益，推動重大項目建設，促進經濟企穩回升。在新一輪大基建浪潮中，專項債將繼續發揮重要的資金支持作用，為經濟高質量發展提供有力保障。同時，各地方政府和相關部門應積極落實 52 號文的各項要求，加強協作，確保專項債管理機制優化的各項措施落地生根，實現專項債在穩投資、促增長、惠民生等方面的最大效能。
未來，隨著專項債管理機制的不斷完善，有望進一步激發市場活力，吸引社會資本參與基礎設施建設和產業發展，形成多元化的投資格局，推動經濟持續健康發展。我們期待著專項債在新的管理機制下，為我國經濟社會發展創造更多的價值和機遇。
