2025年專項債規模預計突破4.5萬億元，投向領域從10個擴展至22個，如何巧妙運用這一政策工具，實現"借得巧、還得上"，成為各地政府的必修課。
一、化債進程過半：專項債角色正在發生深刻轉變
地方政府隱性債務化解工作已進入下半場攻堅階段。財政部最新數據顯示，2024年以來累計落地化債資金達63225.88億元，占2028年之前需化解的隱債余額的比重為51.4%，化債進度已然過半。這一里程碑式的進展標志著我國地方債務風險防控取得了階段性成果，但剩余任務的艱巨性不容小覷。
截至2025年8月，已有廣東、北京、上海三個省級行政區宣布完成"全域隱債清零"目標，另有22個地級市及113個縣區也宣告實現隱性債務全面化解。特別值得注意的是，內蒙古于今年7月29日宣布退出化債重點省份，這一突破性進展為其他債務壓力較大地區提供了可資借鑒的經驗。
在這一背景下，專項債券在化債過程中的角色正在發生深刻變化。從最初的單純建設資金工具，逐漸轉變為兼具化債與發展的多功能政策工具。2026年地方化債將進入深度攻堅階段，專項債券管理機制迎來了從"正面清單"到"負面清單"的重大轉變。這一根本性變革不僅擴大了專項債的投向范圍，更對資金使用效率和風險管理提出了更高要求。
當前專項債政策呈現出明顯的"雙輪驅動"特征：一方面繼續支持必要的基礎設施建設，另一方面則更加注重對新興產業和民生領域的傾斜。這種轉變反映了政府希望通過專項債工具既解決短期債務問題，又培育長期經濟增長點的戰略考量。
二、政策重大變革：從"正面清單"到"負面清單"的管理模式轉型
2025年專項債管理機制迎來根本性變革。傳統的"正面清單"管理模式被"負面清單"管理模式所取代，這一轉變意味著除了明確禁止的領域外，其他項目均可采用專項債融資。這種管理模式的創新極大地提升了專項債使用的靈活性和適應性。
在具體政策參數上，專項債投向領域從原來的10個大幅擴展至22個，資本金使用比例上限從25%提升至30%，新增額度預計突破4.5萬億元。這一擴容為地方政府提供了更靈活的融資空間，同時也對項目篩選和風險管理能力提出了更高要求。
負面清單明確禁止專項債用于樓堂館所、形象工程、一般競爭性產業等領域。2025年6月審計署專項檢查發現，部分地區存在擠占挪用資金、項目收益測算不實等問題，涉及金額超過1300億元。這些問題暴露出在專項債規模快速擴張的同時，資金監管和項目管理的滯后性。
新規還強化了專項債項目的績效管理要求。財政部明確表示，將建立專項債券資金使用績效終身問責機制，對造成重大損失或惡劣影響的將嚴肅追責。這一舉措旨在遏制以往存在的"重申報、輕管理"現象，確保專項債資金真正發揮效益。
值得注意的是，新政策還鼓勵地方政府探索專項債與其他政策性金融工具的協同配合。例如，允許專項債與開發性金融、政策性保險等工具組合使用，形成資金合力，提高項目融資的可獲得性和可持續性。
三、借得巧：專項債使用范圍大幅擴容與創新應用
3.1 新興產業基礎設施全面開花
專項債首次將信息技術、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天等戰略性新興產業基礎設施納入支持范圍。這一擴容顯著拓展了專項債的服務領域，使其更好地服務于國家創新驅動發展戰略。
北京市已率先發行100億元專項債投向政府投資引導基金，重點支持集成電路、人工智能等產業。該基金采用"母子基金"架構運作，通過市場化方式吸引社會資本跟進投資，預計可帶動超過500億元的社會投資。江蘇、廣州迅速跟進，分別安排90億元、20億元新增專項債投向省市級基金，形成了良好的示范效應。
3.2 傳統基礎設施智能化改造提速
專項債繼續支持高速公路擴容改造、機場航站樓智能化改造等傳統基建項目，但更加注重與新技術、新需求的結合。特別是在城市供水管網漏損控制、燃氣管道老化更新等民生領域，專項債支持力度明顯加大。
廣東省2021-2024年水利專項債投入達879億元，推動供水管網"三同五化"改造，通過"肥瘦搭配"模式實現收益覆蓋融資成本。該省創新性地將盈利性較強的水資源開發項目與公益性較強的管網改造項目打包實施，既解決了資金平衡問題，又提高了整體項目的綜合效益。
3.3 城市更新與民生工程需求激增
專項債明確支持老舊街區改造、完整社區建設、縣級醫院提標等民生領域項目。2025年，全國計劃改造城鎮老舊小區5.3萬個，涉及專項債資金超過2000億元。這些項目雖然直接經濟效益有限，但社會效益顯著，通過改善民生促進消費和經濟增長。
在具體實施過程中，各地探索出多種創新模式。例如，將老舊小區改造與充電樁建設、5G網絡布局等新基建項目結合，既改善了居民生活環境，又為后續運營收益創造了條件。部分城市還嘗試將改造后增加的停車位、廣告位等經營性資產收益作為專項債償還來源。
四、還得上：收益平衡與風險防控機制創新
4.1 項目收益平衡壓力與創新解決方案
盡管政策允許財政補助資金作為償債來源，但專項債仍需遵循"收益覆蓋本息"原則。部分中西部地區因項目收益不足，專項債發行進度滯后。針對這一問題，各地探索出多種創新解決方案。
"肥瘦搭配"模式成為普遍做法，即將收益性項目與公益性項目捆綁實施，用前者的收益彌補后者的缺口。但這種做法需要謹慎評估項目間的關聯性，避免簡單拼湊。另一種模式是建立區域綜合收益平衡機制，在一定區域內統籌多個項目的收益和支出，實現整體平衡。
此外，一些地方開始探索專項債與REITs的銜接機制，通過將建成后的優質基礎設施項目發行REITs，提前收回投資用于償還專項債，形成投資良性循環。這種模式不僅解決了償債資金來源問題，還為基礎設施投資提供了新的退出渠道。
4.2 合規性風險防控體系構建
"負面清單"管理模式要求建設企業嚴格審核項目合規性，避免參與"明股實債""虛假包裝"等違規操作。2025年以來，財政部進一步強化了專項債項目的合規性審查要求，建立了多部門聯合審核機制。
各地正在加快構建全流程風險防控體系。在項目申報階段，加強可行性研究和收益測算審核；在資金使用階段，實行專戶管理、全程監控；在償還階段，建立償債準備金制度，確保按時足額償還。同時，引入第三方評估機構對項目進行獨立評估，提高透明度和公信力。
4.3 資金使用效率提升措施
專項債實行"自審自發"試點后，項目審批周期縮短，但資金監管更嚴。多地要求建立償債備付金制度，對資金閑置超6個月的項目強制收回額度。這一舉措有效解決了以往存在的"錢等項目"問題，提高了資金使用效率。
財政部還建立了專項債資金使用進度月度通報制度，對資金撥付慢、使用效率低的地區進行預警和約談。同時，鼓勵地方政府采用EPC、PPP、EOD等模式加快項目進度，確保專項債資金及時形成實物工作量。
五、創新突破：專項債與PPP的有機融合與發展
2025年8月，國辦函〔2025〕84號文出臺，允許地方政府可統籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。這一政策突破打破了長期以來專項債與PPP項目相互隔離的狀態，實現了政府債券資金與市場化融資的有機融合。
這一創新為PPP項目提供了新的資金渠道，有助于解決部分PPP項目面臨的融資難題。特別是對于已進入運營階段但面臨資金缺口的PPP項目，專項債資金的注入可以有效緩解短期壓力，保障項目持續穩定運營。
對已運營項目，新規要求地方政府將運營補貼等支出責任納入預算管理，并可安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題。這一規定既維護了政府信用，又保護了社會資本合法權益。
在實踐中，需要注意防范專項債與PPP結合可能產生的風險。特別是要避免形成新的隱性債務，嚴格區分政府支出責任與項目公司債務，確保各類資金依法依規使用。同時，要進一步完善績效評價機制，確保資金使用效益。
六、典型案例深度剖析：泉州老舊電梯更新項目的融資創新實踐
在住宅老舊電梯更新領域，泉州市提供了一個值得深入研究的專項債創新案例。該市共有19個項目獲得超長期特別國債資金1.6億余元，這些資金重點支持使用年限在15年以上且安全評估意見為需要重大修理、改造或報廢更新的住宅老舊電梯的更新。
該項目覆蓋全市13個縣域，惠及3.65萬戶居民，共計1087臺電梯得到更新改造。項目成功的關鍵在于創新性地采用了"專項債+特別國債"的組合融資模式，解決了純公益性項目收益不足的問題。
具體而言，該項目通過三個渠道實現資金平衡：一是居民適當出資，體現"誰受益、誰負擔"原則；二是專項債資金投入，形成固定資產；三是特別國債資金提供補貼，彌補資金缺口。這種多層次、多元化的資金籌措機制，為同類項目提供了可復制的經驗。
在項目實施過程中，泉州市還探索出了"統借統還、區域平衡"的管理模式。由市級平臺統一融資、統一建設，再通過區域內其他盈利性項目收益進行整體平衡。這種做法不僅降低了融資成本，還提高了項目建設和管理效率。
項目建成后，通過電梯廣告、充電樁等附加服務產生持續收益，這些收益納入專項債償還資金來源。同時，更新后的電梯改善了居民生活質量，提升了房產價值，產生了顯著的社會效益和經濟效益。
七、2026年展望：化債新規下的專項債發展趨勢與應對策略
7.1 政策導向與化債目標
2026年專項債政策將繼續保持戰略定力。山東省已明確要求確保2028年年底前存量隱性債務"清零"，并嚴格落實一攬子化債方案。青島市城陽區更是提出在2025年9月底前實現7%以上高息債務全部"清零"的目標。這顯示了地方化債的決心和力度。
隨著化債工作進入深水區，專項債政策將更加注重與財政可持續性的平衡。預計將進一步優化專項債期限結構，適當延長債券期限，降低短期償債壓力。同時，可能建立專項債償債準備金制度，增強償債能力。
7.2 工具協同與資金合力
專項債與超長期特別國債的協同效應將進一步增強。2025年擬發行超長期特別國債1.35萬億元，較2024年增加3000億元，其中8000億元用于"兩重"項目建設，5000億元用于"兩新"政策，與專項債形成互補效應。
這種協同不僅體現在資金規模上，更體現在項目層面的配合。超長期特別國債重點支持周期長、回報低的重大項目，而專項債則更加靈活地支持收益相對明確的項目。兩者相互配合，可以更好地覆蓋不同類型的基礎設施投融資需求。
7.3 行業格局與市場機會
行業競爭格局將面臨重塑。政策鼓勵社會資本通過PPP、特許經營等方式參與專項債項目，但央企、國企憑借資源優勢占據主導地位。中小建設企業需聚焦細分領域（如裝配式建筑、智能建造），通過差異化競爭突圍。
對于市場參與主體而言，需要密切關注專項債政策變化，及時調整業務策略。特別是要加強對新興領域的研究和布局，如新能源基礎設施、數據中心等，這些領域既是專項債支持重點，也符合產業發展方向。
八、結語：把握政策機遇，實現高質量發展
隨著內蒙古在2025年7月宣布退出化債重點省份，更多地區正在積極推進"退名單"工作。到2025年末，全國退名單整體進展或可達到70-80%。這表明地方債務風險防控工作取得了實質性進展，為2026年深化化債工作奠定了良好基礎。
化債已經進入下半程，2026年將是決定性的一年。專項債作為重要政策工具，如何在"借得巧"與"還得上"之間找到平衡點，考驗著地方政府的智慧和能力。那些能夠提前布局新興產業基礎設施、精準把握政策脈搏的地區，將在新一輪發展中搶占先機。
未來，專項債政策將繼續朝著更加市場化、規范化的方向發展。地方政府需要進一步提高項目管理水平和資金使用效率，真正發揮專項債在穩增長、惠民生、防風險方面的多重作用。只有這樣，才能實現高質量發展與債務風險防控的有機統一。
