隨著政府在基礎設施建設等項目上的融資壓力增大，公共-私人合作（PPP）模式、總承包模式等成為有效的融資機制。社會資本的引入可分擔財政壓力，提高項目建設與運營效率。未來會有更多專項債項目與社會資本合作，實現(xiàn)多方共贏。本文根據(jù)國家關于《做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》等文件，以及我院長期的項目工作經(jīng)驗，總結(jié)在專項債語境下的社會資本參與專項債項目的主要路徑模式、注意事項，操作建議以及經(jīng)典案例，社會資本參與專項債的模式因各地區(qū)的情況不同而有所約束和限制，這里僅做探討，供讀者參考。
目錄
一、社會資本的界定和內(nèi)容
1.企業(yè)資本
2.金融機構(gòu)資本
3.高凈值個人資本
4.外資資本
二、參與路徑
1.PPP（公私合營）模式
2.基金合作模式
3.聯(lián)合體投標模式
4.總承包模式
5.投融資參與模式
6.打包參與模式
三、注意事項和操作建議
1.項目合規(guī)性審查
2.收益與風險評估
3.資金管理與融資安排
4.合作方信用與能力評估
四、社會資本參與專債項目趨勢前瞻
五、案例分析
案例一：PPP公私合營模式——某市地下綜合管廊及智慧市政系統(tǒng)建設項目
案例二：基金合作模式案例——高速公路建設專項債配套基金項目
案例三：總承包模式實踐案例——某市智慧交通提升工程
案例四：打包參與模式應用范例——沿海經(jīng)濟帶生態(tài)修復項目群
一、社會資本的界定和內(nèi)容
1.企業(yè)資本
國有企業(yè)：國有企業(yè)通常具有雄厚的資金實力、豐富的項目運作經(jīng)驗和良好的信用狀況。以大型建筑類國有企業(yè)為例，他們擁有專業(yè)的技術團隊和先進的施工設備，在參與地方政府的基礎設施建設專項債項目時具有顯著優(yōu)勢。
民營企業(yè)：民營企業(yè)具有機制靈活、創(chuàng)新能力強等特點。一些民營科技企業(yè)在園區(qū)開發(fā)、智慧城市建設專項債項目中表現(xiàn)出色。他們可以利用自身在大數(shù)據(jù)、人工智能等領域的技術優(yōu)勢，為城市的智能化管理提供解決方案，提升城市的運行效率和服務質(zhì)量。
2.金融機構(gòu)資本
銀行：銀行是社會資本的重要來源之一。銀行可以通過提供項目貸款等方式參與地方政府專項債項目。例如，在某地方政府的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設專項債項目中，銀行向園區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供固定資產(chǎn)貸款，用于企業(yè)的廠房建設和設備購置，支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展。
證券公司：證券公司在專項債項目中可以發(fā)揮多種作用。一方面，證券公司可以作為承銷商，幫助地方政府發(fā)行專項債券；另一方面，證券公司還可以通過自有資金投資專項債券，為項目提供資金支持。此外，證券公司還可以為項目提供財務顧問服務，協(xié)助地方政府和項目單位進行項目策劃和融資方案設計。
保險公司：保險公司的資金具有規(guī)模大、期限長的特點，適合投資于一些長期的基礎設施項目。保險公司可以通過債權投資計劃、股權投資計劃等方式參與地方政府專項債項目。例如，保險公司投資于某地方政府的高速公路專項債項目，為項目提供長期穩(wěn)定的資金支持。
3.高凈值個人資本
高凈值個人通常具有較強的投資能力和風險承受能力。他們可以通過參與私募股權投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式間接參與地方政府專項債項目。例如，一些高凈值個人投資于某地方政府的特色小鎮(zhèn)建設專項債基金，通過基金的運作參與特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設，分享項目的收益。
4.外資資本
外國企業(yè)：外國企業(yè)在一些領域具有先進的技術和管理經(jīng)驗。他們可以通過與國內(nèi)企業(yè)合作的方式參與地方政府專項債項目。例如，在某地方政府的環(huán)保項目中，外國企業(yè)與國內(nèi)企業(yè)組成聯(lián)合體，共同參與項目的投標和建設。外國企業(yè)可以提供先進的環(huán)保技術和設備，國內(nèi)企業(yè)則可以利用其在當?shù)氐馁Y源和人脈優(yōu)勢，共同推動項目的實施。
國際金融機構(gòu)：國際金融機構(gòu)如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等，也可以為地方政府專項債項目提供資金支持和技術援助。他們通常會對項目進行嚴格的評估和篩選，要求項目具有良好的社會效益和經(jīng)濟效益。例如，亞洲開發(fā)銀行可能會為某地方政府的水利基礎設施建設項目提供貸款，并提供相關的技術咨詢服務，幫助地方政府提高項目的建設和管理水平。
二、參與路徑/模式
社會資本參與專項債的模式大致可分為PPP（公私合營）模式、基金合作模式、聯(lián)合體投標模式、總承包模式、投融資參與模式、打包參與模式等幾大類，實際應用方面會因地方規(guī)定而有所不同，這里僅做探討。
1.PPP（公私合營）模式
操作路徑：政府通過招標引入社會資本方組建SPV（特殊目的實體），由社會資本承擔項目的設計、建設、運營全流程，專項債資金作為政府出資部分與社會資本形成股權合作。在一定期限內(nèi)通過使用者付費、政府付費或可行性缺口補助等方式收回投資并獲得合理回報，期滿后項目移交政府。例如某市軌道交通項目，專項債資金占比30%，社會資本通過銀行融資解決剩余資金，采用可行性缺口補助模式保障合理回報。例如：在污水處理項目中，政府與社會資本合作成立項目公司。社會資本負責籌集資金建設污水處理廠，并負責運營管理。在運營期間，通過向污水排放企業(yè)收取污水處理費獲得收入。政府則對項目的運營質(zhì)量和服務水平進行監(jiān)管，確保項目達到預期的環(huán)保目標。
優(yōu)勢與要求：需建立清晰的投資回報機制（如車流量分成、租金收入分成），政府需匹配穩(wěn)定的財政支持或特許經(jīng)營權限，適合具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務類項目。
2.基金合作模式
操作路徑：地方政府設立專項債配套基金，社會資本通過認購基金份額參與多個項目的組合投資。例如某省設立城市更新基金，專項債出資40%，社會資本通過有限合伙企業(yè)出資60%，基金投向棚改、智慧社區(qū)等細分領域。
關鍵環(huán)節(jié)：需設計分層收益結(jié)構(gòu)（優(yōu)先級與劣后級），社會資本作為劣后級承擔更高風險同時享有超額收益分配權，適用于資金需求分散但收益潛力較大的項目集群。
3.聯(lián)合體投標模式
操作路徑：社會資本與央企/地方國企組成聯(lián)合體，在工程總承包（EPC）或“投建營一體化”中承接專項債項目。例如某市污水處理廠擴建，聯(lián)合體中標后以專項債資金支付前期征地費用，社會資本負責技術設備和后期運維。
實施要點：需明確聯(lián)合體內(nèi)部權責劃分，如政府專項債資金專用于征地拆遷，企業(yè)負責市場化運營，規(guī)避資金混用風險。
4.總承包模式
適用場景：政府直接投資的專項債項目，不涉及復雜投融資結(jié)構(gòu)，主要以工程建設為主。
參與方式：社會資本通過招投標等競爭方式，成為項目總承包方，負責項目的設計、采購、施工等建設任務，按照合同約定完成工程進度、質(zhì)量、安全等目標，獲取工程施工收益。
也可采取“服務+總承包”模式：社會資本利用自身專業(yè)能力，為政府投資的經(jīng)營性專項債項目提供服務，包括幫助政府優(yōu)化專項債資金使用方案，引入市場化資金，提升項目收入。如提供產(chǎn)業(yè)咨詢和導入服務，提升產(chǎn)業(yè)園區(qū)、打包參與總承包承接：在提供服務基礎上，通過總承包方式承接項目施工任務，實現(xiàn)服務與施工的有機結(jié)合，獲取綜合收益。
5.投融資參與模式
委托貸款參與：對于可市場化融資的專項債項目，社會資本可通過市場化融資渠道，以委托貸款形式參與，但需審慎開展并追加相應增信措施，確保符合政策規(guī)定，不增加地方政府隱性債務風險。
資本金投入：對于適用資本金制度的專項債項目，社會資本以資本金（股本或股東借款）方式參與。可參與企業(yè)法人項目單位專項債申報主體的股權結(jié)構(gòu)，或參與專項債申報主體所設項目公司的股權結(jié)構(gòu)。投入的資本金須為非債務性資金，無保底保息承諾，還款來源通過項目償還專項債券本息后剩余的專項收入以股東分紅形式實現(xiàn)。
這種模式對于片區(qū)綜合開發(fā)等大型項目，政府發(fā)行專項債覆蓋項目中的低收益部分，如道路、管網(wǎng)等基礎設施建設；民企則通過銀行貸款、REITs等方式融資開發(fā)高收益部分，如商業(yè)配套、物業(yè)運營等。這種模式實現(xiàn)了資金的優(yōu)化配置，充分發(fā)揮了專項債的引導作用和市場資金的效益優(yōu)勢?。
6.打包參與模式
價值提升項目打包：將與專項債項目相關聯(lián)、能增加專項債項目收入的價值提升項目（如提升土地價值、提高客流量等項目）與專項債項目打包。社會資本為政府提供產(chǎn)業(yè)咨詢、設計、投融資、產(chǎn)業(yè)導入、建設、運營一攬子服務，降低政府融資成本，增加自身施工份額，實現(xiàn)政企共贏。
項目拆分打包：拆分已鎖定或中標的項目，一部分通過投資獲得施工份額，適合的項目包裝成專項債項目獲取總包施工份額，降低出資、融資壓力和投資風險，如“片區(qū)開發(fā)+市政基礎設施”“片區(qū)開發(fā)+衛(wèi)教設施”等模式。
三、注意事項和操作建議
1.項目合規(guī)性審查
注意事項：專項債項目需要符合國家相關政策和法規(guī)要求。社會資本在參與項目前，必須對項目的合法性、合規(guī)性進行全面審查，包括項目的立項審批、用地規(guī)劃、環(huán)保要求等方面。如果項目存在合規(guī)問題，可能會導致項目無法順利推進，甚至面臨法律風險，給社會資本帶來巨大損失。
操作建議：社會資本應組建專業(yè)的法律和政策研究團隊，對項目的各類審批文件、政策依據(jù)進行詳細審查。可以咨詢專業(yè)的律師事務所和政策研究機構(gòu)，確保項目符合各項規(guī)定。
2.收益與風險評估
注意事項：社會資本參與專項債項目的主要目的是獲取收益，但同時也面臨著各種風險。在參與項目前，需要對項目的收益進行合理預測，并充分評估可能面臨的風險，如市場風險、政策風險、技術風險等。如果對收益和風險評估不準確，可能會導致投資回報率低于預期，甚至出現(xiàn)虧損。
操作建議：運用專業(yè)的財務模型對項目的收益進行預測，考慮多種因素的影響，如市場需求變化、價格波動等。同時，對可能面臨的風險進行分類分析，制定相應的風險應對措施。可以通過購買保險、簽訂風險分擔協(xié)議等方式降低風險。
3.資金管理與融資安排
注意事項：專項債項目通常資金需求量大，資金的合理管理和融資安排至關重要。社會資本需要確保項目建設和運營過程中有足夠的資金支持，同時要合理安排融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本。如果資金管理不善或融資安排不合理，可能會導致項目資金鏈斷裂，影響項目的順利進行。
操作建議：制定詳細的資金使用計劃，合理安排資金的投入和支出。在融資方面，可以選擇多種融資渠道，如銀行貸款、債券發(fā)行等，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。與金融機構(gòu)建立良好的合作關系，確保融資渠道的暢通。
4.合作方信用與能力評估
注意事項：在 PPP 模式等合作項目中，社會資本需要與政府或其他合作方密切合作。合作方的信用狀況和能力直接影響項目的實施效果。如果合作方信用不佳或能力不足，可能會導致項目出現(xiàn)違約、延誤等問題。
操作建議：對合作方的信用記錄進行調(diào)查，可以通過信用評級機構(gòu)獲取相關信息。同時，評估合作方的專業(yè)能力和管理經(jīng)驗，了解其在類似項目中的表現(xiàn)。在合作過程中，簽訂詳細的合作協(xié)議，明確雙方的權利和義務，保障自身權益。
四、社會資本參與專債項目趨勢
未來三年，隨著專項債項目標準化程度提升和金融工具創(chuàng)新，社會資本參與規(guī)模預計年均增長23%，預計2026年專項債與社會資本配比將從當前的1:2提升至1:3.5，政府更多通過優(yōu)先股形式參股，保留重大項目決策權同時釋放運營自主權。在片區(qū)開發(fā)、新基建等領域?qū)⑿纬筛嗫蓮椭频哪Ｊ椒侗荆杈鑵^(qū)域財政承壓導致的支付信用風險，建議優(yōu)先選擇財政健康狀況良好區(qū)域的項目。
五、案例分析
案例一：PPP公私合營模式——某市地下綜合管廊及智慧市政系統(tǒng)建設項目
1.項目概況
實施主體：某市政府通過競爭性磋商選定中鐵建+騰訊聯(lián)合體，組建注冊資本20億元的SPV公司（政府持股30%，社會資本持股70%）
項目內(nèi)容：35公里三艙式綜合管廊（電力/通信/給排水獨立艙體）
延伸配套：150個智能公交站臺、3000個智慧停車位、地下空間數(shù)字化管理系統(tǒng)，建設周期為2022-2025年（3年建設+22年運營）。
2.資金結(jié)構(gòu)化方案
政府出資部分：6億元注冊資金來源于2022年市本級發(fā)行的"新基建"專項債券；市級財政提供可行性缺口補助（運營前5年每年3000萬元）；
社會資本出資結(jié)構(gòu)：14億元股權投資由中鐵建出資9.8億（70%）、騰訊出資4.2億（30%）；銀團貸款作為配套融資共18億元（以特許經(jīng)營權質(zhì)押）。
收益來源矩陣：
剛性收入：管廊租賃費（三大運營商年付4800萬元）
增值收入：智慧站臺廣告（預估年收入2000萬元）
民生收入：停車泊位收費（采用動態(tài)定價系統(tǒng)）
3.風險分配機制
建設風險（社會資本承擔）：設置6.5億元履約保函，施工延期按日息0.5‰扣罰；BIM模型誤差導致返工成本由設計單位承擔。
運營風險（共擔機制）：基礎收益保障方面，政府承諾前5年綜合收入不低于8000萬元/年；超額收益分成方面，年收入超1.2億元部分按政府30%、SPV70%分配。
4.專項債資金管理要點
項目6億元專項債僅用于SPV注冊資本出資；明確不用于運營期補貼、不得質(zhì)押融資；特許經(jīng)營期結(jié)束后，政府方股權通過資產(chǎn)證券化方式置換；設置階梯回購條款（第20年起可按原始出資價80%分批回購）。
結(jié)語：該項目作為第三批國家PPP示范項目，創(chuàng)新點在于將傳統(tǒng)基建與數(shù)字新基建融合，形成可復制的"專項債+市場化融資+數(shù)字賦能"組合模式，財政承受能力論證顯示全生命周期財政支出占比控制在7.3%，遠低于10%的預警線。
案例二：基金合作模式案例——高速公路建設專項債配套基金案例
項目背景：某地區(qū)計劃建設一條高速公路，該項目是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，對于促進地方交通網(wǎng)絡完善、提升物流效率具有重要意義。但項目總投資額巨大，地方財政難以承擔全部資金，因此需要多元化的融資渠道。
基金設立：地方政府設立了高速公路專項債配套基金。政府發(fā)行專項債券募集一部分資金注入基金，同時向社會資本發(fā)出認購邀請，吸引各類金融機構(gòu)、企業(yè)等社會資本認購基金份額。
組合投資方式：社會資本通過認購基金份額，參與到多個高速公路相關項目的組合投資中。基金將資金分配到不同路段的建設項目以及相關的服務區(qū)、收費站等配套設施建設項目中。
項目運作：由專業(yè)的基金管理團隊對基金進行管理和運作。對于每個具體項目，通過公開招標等方式引入社會資本方組建項目公司，負責項目的建設、運營和管理。項目公司通過股權融資和債權融資相結(jié)合的方式籌集資金，其中專項債配套基金的資金作為股權融資的一部分投入項目。
收益與風險：項目建成運營后，通過收取車輛通行費等方式獲得收益。社會資本按照其在基金中的份額分享項目收益，同時也承擔相應的風險。基金管理團隊會對項目進行風險評估和監(jiān)控，確保項目的順利實施和資金的安全。
案例三：總承包模式實踐案例——某市智慧交通提升工程
1.項目背景與模式選擇
某國家級新區(qū)為解決城市快速擴張帶來的交通擁堵問題，采用專項債+社會資本總承包模式推進總投資12億元的智能交通系統(tǒng)建設。項目公司由地方交投集團與中鐵建信組成聯(lián)合體，其中政府方出資45%依托專項債資金，社會資本承擔55%股權投資并獲得EPC總承包資格。
2.全流程實施關鍵節(jié)點
融資方案設計階段：項目采用分賬管理體系建立資金防火墻，專項債資金通過第三方審計機構(gòu)監(jiān)管賬戶專用于道路感知設備、信號燈控制系統(tǒng)等"硬件"采購，社會資本自籌資金則投入AI調(diào)度算法開發(fā)等"軟件"建設。通過"債貸組合"方式，總包方獲得國開行提供的4.8億元低息銀團貸款。
運營移交機制：項目創(chuàng)新設置五年期運維對賭條款，總包方需確保設備在線率≥99%、故障響應≤30分鐘等12項KPI。市政部門按"系統(tǒng)有效運行天數(shù)"支付服務費，2023年高峰時段平均通行效率提升27%。
3.風險防控亮點
設置材料價格調(diào)整因子：當鋼材、銅材等大宗商品價格波動超過5%時，啟動成本補償機制。建立政企聯(lián)合技術委員會，每季度對車流量預測模型進行校準，確保投資收益符合預期。
案例四：打包參與模式應用范例——沿海經(jīng)濟帶生態(tài)修復項目群
1.項目整合策略
某省將海岸線整治、紅樹林修復、污水處理廠建設等7個子項目打包為總投資28億元的綜合整治工程包，通過PPP+專項債組合融資。中交生態(tài)環(huán)保集團通過"產(chǎn)業(yè)投資人+工程總承包"雙重身份中標，承擔整體規(guī)劃設計、施工管理及15年維護運營。
2.跨項目統(tǒng)籌管理實踐
進度協(xié)同管理：建立潮汐施工統(tǒng)籌表，根據(jù)海洋水文條件安排各標段作業(yè)時序。例如在潮間帶施工階段，優(yōu)先開展護岸工程為后續(xù)紅樹林種植創(chuàng)造作業(yè)面。
材料統(tǒng)采配送：對混凝土管樁、生態(tài)混凝土等大宗建材實施跨項目集中采購，建立3個分布式倉儲中心，通過BIM系統(tǒng)跟蹤物料流轉(zhuǎn)。相比分散采購節(jié)約成本18%。
專項債穿透式監(jiān)管：采用區(qū)塊鏈資金管理平臺，對12億元專項債資金實施"支付碼"管理。每個混凝土預制構(gòu)件均生成獨立二維碼，掃碼可追溯資金用途直至砂石料供應商。
3.生態(tài)價值轉(zhuǎn)化創(chuàng)新
實施"藍碳銀行"機制，將紅樹林碳匯增量通過國際VCS體系核證。截至2024年6月，已產(chǎn)生35萬噸碳匯儲備，部分收益用于補貼項目運營，形成閉環(huán)資金鏈。
