2024年中央出臺“6+4+2”的化債舉措，極大地緩解了地方政府的流動性風險，地方化債壓力大大減輕、債務風險有效緩釋，地方政府從應急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展。但是在化債過程中，地方政府還面臨財政緊平衡態(tài)勢延續(xù)、法定債務付息壓力增加、城投市場化轉(zhuǎn)型困難、拖欠企業(yè)賬款尚未得到系統(tǒng)性解決等問題與挑戰(zhàn)。

2025年是一攬子化債方案完善落實之年，也是城投轉(zhuǎn)型提速之年。2025年《政府工作報告》提出“穩(wěn)妥化解地方政府債務風險”，“優(yōu)化考核和管控措施，動態(tài)調(diào)整債務高風險地區(qū)名單，推動融資平臺市場化轉(zhuǎn)型”等。各省市陸續(xù)發(fā)布了政府工作報告和財政預算報告，詳細列出了2024年化債進展和2025年化債工作安排。本文基于各省市縣的公開資料和數(shù)據(jù)，梳理以下問題：當前地方化債效果如何？今年化債工作安排有哪些新亮點？還面臨哪些挑戰(zhàn)？化債政策還有哪些優(yōu)化空間？

2024年地方化債的六大成效

2024年，地方化債實現(xiàn)了六重效果：隱性債務“清零”和顯性化進度加快、融資平臺退出加快、債務成本下降、債務結(jié)構(gòu)優(yōu)化、清欠企業(yè)賬款加快、全口徑債務風險管控更加有效，間接地實現(xiàn)了區(qū)域金融穩(wěn)定，消化拖欠企業(yè)賬款提振了企業(yè)信心，暢通了國民經(jīng)濟循環(huán)。

1、2024年隱性債務余額大幅壓降1/4左右，隱性債務顯性化進程加快。2024年用于置換存量地方政府債務的各類地方政府債券發(fā)行規(guī)模合計達3.4萬億元，置換后地方隱性債務余額從2023年末的14.3萬億元降至2024年末的11.0萬億元，下降幅度達23%。若考慮地方使用“真金白銀”償還的債務后，地方隱性債務壓降幅度更大。

從化債進度看，重點省份中，寧夏、吉林、內(nèi)蒙古、青海化解隱性債務的進度較快；非重點省份中，新疆、江蘇的市縣隱性債務化解進度較快。從債務風險看，重點省份債務風險緩釋，多個市縣綜合債務率下降。重點省份市縣大力盤活資產(chǎn)資源，包括存量土地和房產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、電力指標等各類國有資源，籌集“真金白銀”償還存量債務。

2、融資平臺退出加快，2024年全國“退平臺”數(shù)量近7000家，政府融資職能加快剝離。從公開信息可知，寧夏、內(nèi)蒙古融資平臺數(shù)量與2023年3月末相比分別壓降76%、66.5%，吉林、遼寧壓降幅度均超過50%，位居全國前列。

3、通過利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務，實現(xiàn)“高息債務低息化”，極大地減輕了地方利息壓力。2024年地方政府債券平均發(fā)行利率為2.3%。據(jù)財政部估算，置換后利率水平下降平均超過2.5個百分點，預計這部分置換債券5年利息減少2000億元以上。2024年廣西新發(fā)行債券平均利率較上年同期超303個基點；內(nèi)蒙古債務“置換后每年可節(jié)省利息30.9億元”，相當于2024年法定債務付息支出的8.5%。

4、融資平臺非標債務占比持續(xù)壓降，債務結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2024年，各地通過協(xié)商銀行貸款置換掉信托、融資租賃、債權(quán)計劃、定融等利息成本高、償債壓力大的非標債務，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)。例如，柳州市全市融資平臺債務結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非標、債券余額分別壓降272億元、50億元，占比分別從16%和29%下降至6%和27%，非標債務占比下降尤為明顯；銀行貸款占比從55%上升至67%，利率更低、風險更低的銀行貸款比重上升，減輕了融資平臺償債壓力。

5、加快加力推進清理拖欠企業(yè)賬款工作，緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激發(fā)企業(yè)主體活力。政府拖欠的企業(yè)賬款中，部分屬于政府項目中存在長期拖欠、變相讓企業(yè)墊資，且未在財政預算中安排相應資金償還形成事實債務的，已納入隱性債務。地方用好中央政策，加快加力清理拖欠企業(yè)賬款。其中，寧夏把納入隱債的政府拖欠企業(yè)賬款全部清零；貴州多措并舉積極解決多年積累的拖欠企業(yè)賬款問題；云南健全解決企業(yè)賬款拖欠問題長效機制。

6、建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系，債務風險監(jiān)測取得成效。全口徑債務管理更加公開透明，有利于監(jiān)管部門實時準確地掌握地方債務數(shù)據(jù)、評估債務風險并采取精準舉措，也有利于遏制化債不實和新增隱性債務。2024年，多數(shù)地區(qū)都表示已經(jīng)實施了“全口徑地方債務監(jiān)測”。江蘇、山東實現(xiàn)對政府法定債務、隱性債務、城投經(jīng)營性債務“三債統(tǒng)管”。

2025年地方化債重點工作部署

2025年，各地深入貫徹落實中央決策部署，堅持“在發(fā)展中化解債務、在化債中促進發(fā)展”的工作思路，統(tǒng)籌運用財政和金融資源，重點推進嚴格遏制新增隱債、靠前發(fā)行置換債券化債、動態(tài)退出重點省份名單、加快退平臺并分類推動城投轉(zhuǎn)型、提高債務資金使用效率、完善全周期債務監(jiān)管等六個方面的化債工作。

1、將不新增隱性債務作為鐵的紀律，防止一邊化債一邊新增。2025年，四川、湖北、福建、河北、廣西、寧夏等多個省份將“不新增隱債”作為“一條鐵律”。甘肅、貴州、吉林要求嚴格落實“舉債終身問責制和債務問題倒查機制”，對新增隱性債務問題“零容忍”。河北“對違規(guī)舉債、虛假化債的嚴肅追責問責”。

2、通過靠前使用化債額度、籌集化債資金等手段，化解存量隱性債務。其一，2025年化債額度更早使用更早見效。截至2025年5月20日，今年2.8萬億元（6萬億分三年+4萬億分五年）用于化債的地方債券累計發(fā)行超1.77萬億元，進度達63%。包括：29個省份發(fā)行特殊再融資專項債券合計達16116億元，進度超80%；16個省份發(fā)行特殊新增專項債券規(guī)模達1573億元，進度約20%。其二，2025年通過盤活資產(chǎn)、加快土地出讓等手段，籌集化債資金。

3、符合要求的重點省份爭取分批次退出高風險地區(qū)名單，寧夏、內(nèi)蒙古有望率先退出重點省份名單。2025年，中央將動態(tài)調(diào)整重點省份名單，支持打開新的投資空間。目前寧夏宣布“已符合退出債務高風險省份的條件”，“已向國務院申請”退出；內(nèi)蒙古也滿足條件“有望率先退出高風險省份”。

4、推進融資平臺加快退出與轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性機制。短期來看，為了完成2027年6月底之前地方融資平臺清零的目標，2025年融資平臺壓降進度有望進一步提速。近期，多地區(qū)表態(tài)力爭在2025年實現(xiàn)融資平臺全部退出。退平臺僅解決“身份問題”，并未解決“生存問題”。中長期來看，地方政府還需積極引導城投公司市場化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，形成“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性循環(huán)。未來城投公司“退平臺”后，會形成兩極分化，市場化經(jīng)營程度較高、自身盈利能力較強的城投公司，順利地轉(zhuǎn)型為普通國有企業(yè)；而市場化經(jīng)營程度較低、業(yè)務轉(zhuǎn)型難度較大的城投平臺，有必要盡快重組或清退。

5、強化預算約束與投資項目管理，提升債務資金使用效益。一是根據(jù)財政承受能力安排投資項目，加強績效評估。二是根據(jù)地方發(fā)展需求匹配項目，提高資金使用效益。

6、構(gòu)建地方債務全生命周期監(jiān)管，完善債務全鏈條管理。一是加強專項債券項目“借、用、管、還”管理。二是確保政府負債和項目資產(chǎn)平衡。三是探索建立專項債券償債備付金制度。

進一步化債面臨的四大挑戰(zhàn)

盡管化債工作已經(jīng)取得階段性成果，但是化債工作仍然面臨以下四重挑戰(zhàn)：

1、隱性債務滋生的土壤仍然存在，防范化解債務風險的長效機制仍在探索中。其一，宏觀稅負仍處于下行通道，地方大量支出依靠轉(zhuǎn)移支付和債務彌補。宏觀經(jīng)濟仍面臨國內(nèi)有效需求不足、物價低迷等挑戰(zhàn)，以現(xiàn)價計量的財政收入承壓，加之房地產(chǎn)市場處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，引起房地產(chǎn)相關稅收及土地出讓收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目標下，民生、“三保”等重點領域財政支出責任不減，地方仍需兼顧化債、“三保”與發(fā)展，部分任務完成訴諸隱性債務的沖動仍存。其三，財稅體制改革在有序推進中，但是事權(quán)和支出責任改革客觀上講難度較大，地方支出責任依然較大。

2、隱性債務顯性化后，法定債務余額快速攀升，納入預算的付息支出增加，可能擠占地方財政支出空間。多個省份在預算報告中提及“債務付息剛性增長”，可能對地方財政運行和基層庫款保障帶來挑戰(zhàn)。

3、城投公司內(nèi)部造血能力不足，外部融資監(jiān)管政策趨嚴，市場化轉(zhuǎn)型難度仍然較大。一是城投公司自身經(jīng)營能力有限，現(xiàn)金流狀況不佳。城投公司往往承擔了大量公益性項目建設，其建設周期長、投資回報慢，從項目回收的資金有限，不足以償還債務本息。二是城投公司市場化融資受限，尤其是涉及隱性債務的城投公司，市場化轉(zhuǎn)型更加困難。其中，城投債融資監(jiān)管趨嚴，重點區(qū)域公開市場融資更加受限。

4、拖欠企業(yè)賬款問題尚未系統(tǒng)性解決，可能增加地方政府支出責任，影響部分地方政府的公信力和微觀主體信心。部分地方政府部門違規(guī)要求國有企業(yè)墊資建設項目，以及拖欠民營企業(yè)賬款，既增加政府未來的支出責任，容易形成事實上的隱性債務，又破壞了營商環(huán)境，要予以堅決制止和根本解決。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月財政部監(jiān)督評價局先后五次公開通報38個地方政府隱性債務問責典型案例，其中不乏通過拖欠賬款等方式違規(guī)舉債的案例。

進一步化解地方債務風險的政策建議

下階段，要統(tǒng)籌債務化解和城投轉(zhuǎn)型工作，既要持續(xù)壓降隱性債務，又要確保穩(wěn)定發(fā)展；既要妥善化解存量債務風險，又要嚴防新增債務風險；既要注重短期防風險，又要注重長期體制機制改革，也要加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

1、短期看，推動中央加杠桿促進經(jīng)濟回升、考慮將化債額度根據(jù)地方實際需要一次性給到地方，地方因地制宜開展債務置換、加快國有資產(chǎn)盤活、清理拖欠企業(yè)賬款。

一是有必要通過中央加杠桿促進經(jīng)濟回升向好，尤其要推動房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，為地方財政平穩(wěn)運行提供良好宏觀環(huán)境。比如，中央層面發(fā)行國債建立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”專項用于保交樓、收儲、盤活閑置土地等，解決地方支持房地產(chǎn)的能力不足問題。

二是地方債務置換工作要因地制宜開展，靠前落實支持高風險地區(qū)化債，研究將“6萬億分三年、4萬億分五年”的化債方式調(diào)整為根據(jù)地方債務形勢和壓力一次性給到地方，根據(jù)需要靠前化債而非平均用力。

三是考慮逐步實行以市縣為單位制定管控措施的化債政策，更加精細化管理。

四是加大資產(chǎn)盤活力度，通過提高國有資本收益上繳財政的比重、劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)等方式支持地方化債和融資平臺轉(zhuǎn)型。

五是加大拖欠企業(yè)賬款的清理力度，摸清底數(shù)，分類清償欠賬，利用新增專項債政策加快清欠進度。以省為單位建立清欠企業(yè)賬款的響應機制，比如省級財政部門對當?shù)仄髽I(yè)設立政府欠款的信息直通系統(tǒng)，企業(yè)拖欠賬款情況直達省級財政部門，有利于摸清底數(shù)；清欠額度可從專項債而來，中央在各省之間根據(jù)需要調(diào)劑、增發(fā)。

2、長期看，要從財政體制改革、建立債務與資本預算、城投市場化轉(zhuǎn)型三個維度出發(fā)抑制地方隱性債務的產(chǎn)生，構(gòu)建防范化解債務風險的長效機制。

一是有必要推動財稅體制改革，穩(wěn)定宏觀稅負，厘清政府與市場關系，解決無限責任政府職能過大、支出責任過大的問題。

二是探索建立債務與資本預算，加強地方政府債務管理，降低地方對債務的依賴。

三是加快推動城投融資平臺向國有投資運營公司轉(zhuǎn)型，通過引入社會資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，提升運營效率和服務水平。