第一節(jié)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行現(xiàn)狀

一、地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模發(fā)行情況

2023年全國發(fā)行地方政府債券93374億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債39555億元；2022年全國發(fā)行地方政府債券73676億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債40384億元；2021年全國發(fā)行地方政府債券74898億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債35844億元，2020年全國共發(fā)行地方政府債券64438億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債36019億元；2019年全國發(fā)行地方政府債券43624億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債21487億元，2018年全國發(fā)行地方政府債券41652億元，發(fā)行新增專項(xiàng)債13527億元。發(fā)行專項(xiàng)債的意義不僅在于能夠在一定程度上緩解財(cái)政壓力，還可以吸收社會資本以達(dá)到擴(kuò)大項(xiàng)目投資規(guī)模的目的，能夠助力財(cái)政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。地方政府債券發(fā)行情況如圖1-1：

圖1-1地方政府債券發(fā)行情況

由地方政府債券發(fā)行情況可以了解到，2018年-2023年地方政府債券以及新增專項(xiàng)債券整體呈現(xiàn)的是一個穩(wěn)中有升的趨勢，2023年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模較2022年有明顯的上升趨勢，主要源于特殊再融資債券放量發(fā)行，支持化解隱形債務(wù)風(fēng)險。

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模不斷增大有利于刺激經(jīng)濟(jì)的增長，專項(xiàng)債券資金主要用于經(jīng)濟(jì)社會效益明顯的民生工程，有利于擴(kuò)大全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模，拉動經(jīng)濟(jì)增長；能夠發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動作用；能夠讓地方融資的資金進(jìn)入更加高效的軌道，消除潛在風(fēng)險。

二、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期限及發(fā)行利率情況

2018年-2023年地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限為6.1年、9.0年、14.6年、14.2年、15.5年、15.2年。專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限呈延長趨勢，《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財(cái)庫〔2020〕36號）中提出地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配，體現(xiàn)了地方政府資本性支出項(xiàng)目的變化，也有利于減小地方政府債務(wù)償付壓力。發(fā)行期限拉長的優(yōu)勢可以體現(xiàn)在兩個方面，一方面，能夠有效緩解我國政府部門短期再融資的壓力；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是專項(xiàng)債資金投向的重要領(lǐng)域，這類項(xiàng)目的建設(shè)周期與資金回收周期一般較長，因此地方專項(xiàng)債期限的拉長能更好地匹配此類項(xiàng)目，有助于更大發(fā)揮財(cái)政支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的積極作用。地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限如圖4-2：

圖1-2 地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限

從專項(xiàng)債券發(fā)行利率來看，2018年-2023年地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行利率分別為3.9%、3.43%、3.44%、3.41%、3.09%、2.96%。近幾年，地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率保持較低水平，近三年呈現(xiàn)下降趨勢。

為了緩解政府的財(cái)政壓力，政府通過發(fā)行長期債券來籌集資金，專項(xiàng)債券的平均發(fā)行期限的延長和發(fā)行利率的降低表明我國的貨幣政策和財(cái)政政策正在走向?qū)捤桑瑫r有利于降低地方政府還債的壓力。

第二節(jié)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理政策梳理

目前，我國正處于預(yù)算績效管理全面鋪開向優(yōu)化評價和穩(wěn)定運(yùn)行邁進(jìn)的階段。我國的預(yù)算管理經(jīng)歷了四個演進(jìn)過程：預(yù)算績效評價—預(yù)算績效管理—績效目標(biāo)管理—全面預(yù)算績效管理。2017年產(chǎn)生了專項(xiàng)債券項(xiàng)目，但那時還沒有針對專項(xiàng)債券績效管理的相關(guān)政策，2021年，財(cái)政部出臺了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號），該辦法指出，專項(xiàng)債券項(xiàng)目要進(jìn)行事前績效評估來判斷項(xiàng)目申請專項(xiàng)債資金支持的必要性和可行性，然后進(jìn)行績效目標(biāo)的管理，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，要求在申請專項(xiàng)債券資金時同步設(shè)定績效目標(biāo)，績效目標(biāo)要盡量細(xì)化量化，在項(xiàng)目實(shí)施過程中進(jìn)行績效運(yùn)行監(jiān)控，對專項(xiàng)債券的資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)行“雙監(jiān)控”，提高專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的使用效益，確保績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，在年度預(yù)算終了時，項(xiàng)目單位要自主開展績效自評，項(xiàng)目主管部門和財(cái)政部門要選擇重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效評價，最后項(xiàng)目主管部門和項(xiàng)目單位要根據(jù)績效評價結(jié)果及時進(jìn)行整改。

在2021年財(cái)政部出臺了《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》后，各省政府也相繼出臺了相關(guān)政策。截止2022年12月，全國34個發(fā)行主體中共有18個發(fā)行主體可以在財(cái)政廳（局）官網(wǎng)上查詢到政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理辦法，各發(fā)行主體在績效管理方面的政策發(fā)布情況如圖1-3：

第三節(jié)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理閉環(huán)系統(tǒng)

一、閉環(huán)系統(tǒng)遵循的指導(dǎo)思想和基本原則

地方政府專項(xiàng)債券績效管理的中心思想是為了提高專項(xiàng)債券資金使用效益、有效防范政府債務(wù)風(fēng)險。

《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》財(cái)預(yù)〔2021〕61號中規(guī)定績效管理應(yīng)當(dāng)遵循的原則如圖2-1：

二、地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理閉環(huán)系統(tǒng)的構(gòu)成

地方政府專項(xiàng)債券績效管理包括事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)。績效管理流程為：事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價管理、評價結(jié)果應(yīng)用。

地方政府專項(xiàng)債券績效管理閉環(huán)系統(tǒng)框架如圖2-2：

圖2-2 地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效管理閉環(huán)系統(tǒng)框架圖

專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報時首先要進(jìn)行事前績效評估，評估項(xiàng)目的立項(xiàng)是否合規(guī)，前期手續(xù)是否齊全，符合規(guī)定后進(jìn)行項(xiàng)目申報，在申報時同步填報績效目標(biāo)表，績效目標(biāo)的設(shè)置對項(xiàng)目的績效管理全過程有至關(guān)重要的作用，在項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營期要進(jìn)行跟蹤監(jiān)控確保專項(xiàng)債券項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和資金的使用進(jìn)度，在年度預(yù)算終了時進(jìn)行專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效評價，從全過程評價項(xiàng)目的實(shí)施情況，評價結(jié)果要作為激勵因素作用到項(xiàng)目上。(作者：馬麗娜)