做好專項債券支持土地儲備的具體政策設計，在對地方債務進行總體管控的前提下，在專項債券發行使用方向和地區上分類側重，優化專項債券用于土地儲備發行期限和還款來源，多措并舉強化專項債券發行全生命周期監管。

專項債券支持土地儲備的政策歷程

土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備大致可以分為土地回收、開發整合、土地儲存、土地供應四個環節。其中，土地收購過程中的巨額資金需求往往是制約土地儲備工作順利有序開展的主要問題。2001年4月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），提出“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。據此，土地儲備的大幕拉開，全國各地相繼成立2000多家土地儲備機構。

2007年11月，原國土資源部、財政部、人民銀行發布的《土地儲備管理辦法》（國土資發〔2007〕277號）中第三條明確規定“土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位”，正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作具體實施主體的地位，并規定土地儲備機構需經市、縣人民政府國土資源管理部門批準。2016年2月，財政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監會發布《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）提出“土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作”，意味著地方融資平臺的土地儲備職能正式被剝離，僅納入名錄管理的土地儲備機構才能承擔土地儲備職能。

土地儲備融資方式歷經多次調整，根據主要融資方式的變化大致可分為五個階段。

第一階段：金融機構可為土地儲備機構融資。2001年前后，大規模城市規劃建設時期土地儲備規模大，土地儲備過程中資本投入量高，為解決融資問題，國務院印發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），首次提出“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”，明確了金融機構可以為土地收儲提供融資，包含銀行和非銀行金融機構。

第二階段：金融機構為土地儲備機構融資逐漸收緊。2008年8月，原銀監會辦公廳印發《關于加強信托公司房地產、證券業務監管有關問題的通知》（銀監辦發〔2008〕265號），要求信托公司應充分認識土地儲備貸款風險，審慎發放此類貸款，并明確規定貸款額度不得超過所收購土地評估值的70%，貸款期限最長不得超過2年。之后原銀監會辦公廳又于2010年2月印發《關于加強信托公司房地產信托業務監管有關問題的通知》（銀監辦發〔2010〕54號），規定信托公司不得以信托資金發放土地儲備貸款，實質暫停了信托公司對土地儲備機構提供融資。2012年12月，原國土資源部、財政部、人民銀行、原銀監會聯合印發《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），通過設立融資規模控制卡的舉措進一步規范土地儲備機構的商業銀行貸款，并明確土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統一管理，執行地方政府性債務管理的統一政策，也規定貸款期限最長不超過五年。

第三階段：金融機構不得為土地儲備機構融資。2014年9月，國務院印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），嚴格規范地方政府融資，要求地方政府進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。2016年2月，原國土資源部、財政部、人民銀行、原銀監會聯合印發《規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），提出各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。

第四階段：地方政府發行土地儲備專項債券為土地儲備機構融資。2017年6月，財政部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號），提出具備舉債資質的地方政府可以發行土地儲備專項債券，債券資金由土地儲備機構專項用于土地儲備。土地儲備專項債券成為土地儲備機構唯一外部融資來源，也正式開啟土地儲備融資的“前門”。

第五階段：停發土地儲備專項債券。2019年9月4日，國務院常務會議提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產相關領域、置換債務以及可完全商業化運作的產業項目”。至此，土地儲備機構只能利用國有土地收益基金、土地出讓收入和統籌安排的其他財政資金開展土地收儲，除此之外無任何對外融資渠道。

運用專項債券開展土地收儲意義重大

2016年以前，地方政府土地儲備資金的來源主要為銀行發放的土地儲備貸款，增信措施以各地土地儲備機構名下的儲備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺公司向銀行貸款融資來籌集。實務工作中，很多地方政府不經過土地儲備機構，將大量儲備土地低成本劃撥給融資平臺公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲備土地一級開發和各類城市基礎設施項目建設支出。此類融資方式游離在地方政府債務限額管理之外，隨著債務規模的逐年增長，政府隱性債務風險逐漸凸顯。

為遏制土地儲備債務融資規模無序增長，嚴防地方政府債務風險，在2014年預算法修訂的背景下，2016年國家明確各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，至此土地儲備貸款融資之門關閉。貸款融資被叫停后，各地土地儲備支出僅能依靠地方財政預算資金投入，其遠遠不能滿足需求，土地儲備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲備資金來源問題，2017年5月，財政部和原國土資源部聯合印發通知規定地方政府可通過發行土地儲備專項債券為土地儲備籌集資金，土地儲備專項債券正式走向前臺。據不完全統計，2017年7月至2019年9月，全國共發行土地儲備專項債券507支、金額共計15102億元。其中，廣東省和江蘇省分別以1451億元、1438.3億元的發行量位于全國前兩位。

從融資合規性來看，發行專項債券是地方政府收儲土地唯一的依法合規融資渠道。根據《預算法》等法律法規規定，從2016年1月1日起土地儲備資金從以下渠道籌集：一是財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排征地和拆遷補償費用、土地開發費用等相關費用；二是財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；三是發行地方政府債券籌集土地儲備資金；四是經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；五是上述資金產生的利息收入。這實質上規定了除使用財政資金開展土地收儲外，唯一依法合規的融資途徑就是發行地方政府債券。為規范指引土地儲備融資行為，2017年5月財政部等印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地儲備專項債券為地方政府調控土地市場、提供有效投資落地所需土地要素發揮了不可或缺的保障作用。

從要素供給有效性來看，專項債券用于土地儲備極大增強了土地要素的有效配置，加速了城市開發的進程。根據對已發行土地儲備專項債券公開披露文件的梳理統計，507只土地儲備專項債券中，能查詢到披露具體項目信息的有419只，共涉及6816個支持項目。其中，向住宅、商業等房地產領域供地的約4130個，發債規模約6703億元，豐富了地方政府土地出讓收入，增加了公共財政預算收入；專門用于支持工業園區建設、基礎設施、公共服務以及城中村改造的約1323個，發債規模約1330億元，為地方產業發展和民生保障重點項目落地提供了土地要素保障。

從債務管控實用性來看，切實落實了《預算法》有關規定，有效遏制地方政府違法違規變相舉債。《預算法》明確，省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，經國務院批準后可在限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。財綜〔2016〕4號進一步明確“各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款”。2017年起規范化發行納入地方債務限額管理的土地儲備專項債券，實際上是打開了地方政府土地儲備融資的“前門”，關上了土地儲備環節違規融資形成隱性債務的“后門”，也堵住了地方融資平臺以土儲之名融資而挪作他用的“歪門”。（作者：方超  賈森  岳文靜  田煜）