資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價(以下簡稱雙評價)是國土空間規劃編制、實施、監測的基礎性工作。雙評價旨在刻畫區域資源稟賦和生態環境本底條件，甄別國土空間開發面臨的主要資源環境風險類型，辨識資源環境風險在空間上的分異，追尋引發資源環境風險的原因，提供多情景的國土空間開發保護格局優化方案，從而有效支撐三條控制線劃定、規劃目標指標確定、主體功能分區優化等規劃決策。此外，在服務國土空間規劃編制的同時，也為資源環境承載能力監測預警工作奠定了基礎。

　　第一部分：雙評價的背景與技術方法

　　長期以來，我國一些地區資源環境承載能力已達上限，生態破壞、環境污染問題突出。對國土空間的過度開發和無序開發，導致人口經濟與資源環境的空間失衡，是產生資源過度消耗、生態退化和環境污染問題的根本原因。因此，開展雙評價工作對于推動生態文明建設意義重大。

　　從國內外研究進展看，資源環境承載能力理論方法由最初對某一單因素的評價發展為多因素的綜合評價，由對人口的承載能力評價，發展為對人口和經濟強度的綜合承載能力評價。目前承載力評價研究還存在一定局限性，具體表現在：理論仍不成熟，概念尚不統一，各種評價技術方法均存在一定的局限性，且多停留在學術研究層面，在應用于國家決策方面存在明顯不足。

　　自然資源部印發的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南(試行)》對在國土空間規劃中開展雙評價工作提出了明確要求：綜合考慮水資源、土地資源、氣候、生態、環境、災害等要素，優先開展生態重要性和脆弱性評價;在扣除生態安全底線等基礎上，識別農業生產(種植業、畜牧業、漁業)和城鎮建設的適宜性區域，本著水土匹配原則，依據水資源約束程度測算承載規模;將適宜性評價結果對比國土空間利用現狀，識別問題和風險，提出未來耕地和城鎮建設潛力規模和空間布局優化方向，并針對氣候變化、技術進步、重大戰略或工程、生產生活方式轉變等開展多情景分析。

　　第二部分：開展雙評價需要把握的六個要點

　　雙評價工作在實踐中也存在一些不足，如一些地方的評價結論與規劃對策相互脫節，空泛籠統，缺乏針對性。開展雙評價工作需要把握六個要點。

　　一是因地制宜，抓住影響區域國土開發的“短板”要素。瞄準評價區域的“短板”因素，即對區域國土開發形成最大制約的資源環境因素，是承載能力評價的關鍵所在。

　　二是尊重規律，強調承載力的動態性和相對性。資源環境承載能力是考慮有限的水土資源稟賦、生態健康水平和環境容量下，以及人類可接受的消費水平和宜居水平下的相對數量，會因經濟投入、科技進步、政策因素、關鍵資源流通而發生變化，要充分考慮評價系統的開放性和不確定性。

　　三是提示風險，推動形成綠色發展方式和生活方式。通過評價管控國土空間開發強度，引導國土開發合理布局，促進土地利用方式轉變，倒逼發展方式、生活方式和資源利用方式的綠色轉型。

　　四是統分結合，注重單要素評價的針對性、精準性、客觀性。注重水資源、土地資源、生態健康、環境質量、自然災害等單要素評價結論，避免綜合評價“淹沒”重要單要素評價信息。

　　五是實事求是，避免陷入雙評價“萬能論” 或“無用論”誤區。提升數據的完整性和可靠性，強化評價的邏輯性，確保評價結果符合常識。

　　六是回歸初心，為國土空間規劃決策提供基礎支撐。雙評價要避免為評價而評價，其根本目的是在資源環境問題和分析開發現狀基礎上，為尋求最可持續的國土空間利用方式，確定科學合理的規模和布局，制定差別化的國土空間開發保護制度建設提供決策支撐。

　　第三部分：雙評價支撐規劃決策的六方面應用

　　雙評價如同搭積木，通過邏輯組合模擬不同情景，服務不同需求，但萬變不離其宗，核心是服務規劃決策。

　　一是識別不同區域影響國土開發的資源環境短板要素，制定差異化的開發保護對策。在《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》的編制研究中，以承載力評價結果為基礎，綜合考慮不同地區的生態功能、開發程度和保護方式，突出環境質量、人居生態、自然生態、水資源和耕地資源5大資源環境主題，區分保護、維護、修復3個級別，形成陸域國土16類保護地區，提出構建了“五類三級”國土全域保護格局。

　　二是識別生態保護重要區域，劃定生態紅線，優化生態安全格局。開展生態功能重要性和脆弱性評估，為劃定、評估、審查生態保護紅線奠定基礎，為形成和優化生態安全格局提供依據。

　　三是緊扣糧食安全主題，明確耕地“保、退、補、治”規模，優化耕地保護格局。通過農業適宜性評價和承載規模測算，回答需要重點保護的優質耕地在哪里、耕地后備資源潛力有多少、生態退耕如何安排、耕地綜合整治怎樣布局等問題，進而為優化耕地保護格局提供依據。

　　四是突出底線約束，預判發展潛力，提出城鎮建設的合理規模與布局。在扣除安全底線基礎上，綜合考慮水土資源限制、交通區位條件、人口經濟發展趨勢、集約利用狀況、未來城市空間形態等因素，為確定城鎮建設規模、劃定城鎮開發邊界提供依據。

　　五是圍繞主導功能定位，完善配套政策，支撐主體功能區戰略格局優化調整。基于雙評價成果，科學優化主體功能分區，為制定差異化政策，分類精準施策奠定基礎。

　　六是研判趨勢，提示風險，為開展資源環境承載能力監測預警奠定基礎。中央提出，要建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的資源環境承載能力監測預警長效機制。在雙評價基礎上，進一步判斷區域資源環境承載狀況，進而為確定資源環境承載能力預警級別奠定基礎。（作者：賈克敬）