調(diào)研鹽城市南北合作共建園區(qū)現(xiàn)狀，考察調(diào)研外地共建園區(qū)成功經(jīng)驗，分析面臨的挑戰(zhàn)，研究新形勢、新要求下的發(fā)展機遇，探索新的發(fā)展方式路徑。通過進一步理清發(fā)展思路，落實工作舉措，破解共建園區(qū)發(fā)展遇到的瓶頸，推進共建園區(qū)高質量發(fā)展，提出鹽城市南北共建園區(qū)發(fā)展的建議對策。
鹽城市南北合作共建園區(qū)是江蘇省委、省政府從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，加快蘇北新型工業(yè)化進程，推進全省產(chǎn)業(yè)轉型升級作出的重大決策部署，也是推動開放合作、加強產(chǎn)業(yè)轉移的重要載體。
1、發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的困難
1.1 共建園區(qū)建設
鹽城市現(xiàn)有15家南北合作共建園區(qū)(與上海合作11家，與常州合作3家、與蘇州合作1家),先后有10家共建園區(qū)獲得江蘇省人民政府批準(常鹽掛鉤合作園區(qū)3個、滬鹽合作共建園區(qū)7個),實現(xiàn)了每個縣(市、區(qū))一個省批共建園區(qū)的全覆蓋，成為全省獲批省共建園區(qū)最多的市。2019年，全市共建園區(qū)完成開票銷售990億元、稅收27.1億元，分別增長30.5%、21%。在2019年度全省南北共建園區(qū)考核評價中，3個共建園區(qū)進入前1/2,4個共建園區(qū)進入特色發(fā)展前10名，常高新大豐工業(yè)園排名第3,連續(xù)9年被評為“江蘇省共建園區(qū)先進單位”,綜合實力在全省南北共建園區(qū)中始終位列第一方陣。2007年以來全市省批共建園區(qū)累計獲得省財政獎補資金7.22億元，有力地促進了共建園區(qū)的建設與發(fā)展。
1.2 創(chuàng)新合作共建模式
鹽城市南北共建園區(qū)主要有3種運營模式：①封閉式運作模式。以常州高新區(qū)大豐工業(yè)園為代表，園區(qū)設置有黨工委、管委會、投資公司三級管理架構，投資公司作為開發(fā)主體，進行綜合開發(fā)。園區(qū)實行獨立管理、封閉運行的管理模式，擁有相對獨立的財政體系，園區(qū)主要負責人由合作方委派，鹽城方對園區(qū)充分授權，合作雙方形成了分工合理、權責明確、相互配合的合作機制;②務實合作運作模式。以蘇州鹽城沿海合作開發(fā)園區(qū)和上海嘉定工業(yè)區(qū)建湖科技工業(yè)園為代表，從調(diào)動雙方積極性和有利于工作推進角度出發(fā)，合作方負責引進項目，完成年度招商和投資任務，鹽城方負責土地供應、園區(qū)配套和項目服務，合作雙方形成了優(yōu)勢互補、資源共享的合作機制;③公司化運營模式。以滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)為代表，鹽城方與以上海臨港、上海光明集團等為代表的合作方共同組建投資開發(fā)公司，負責園區(qū)的建設與發(fā)展，園區(qū)專業(yè)化管理運營水平較高。
1.3 完善基礎設施功能
15個共建園區(qū)規(guī)劃總面積154.2km2,已開發(fā)面積44.2km2,基礎設施投入累計達到180億元。①注重統(tǒng)一銜接。堅持做到共建園區(qū)規(guī)劃與開發(fā)園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、建設規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領和帶動作用;②突出集約高效。進一步提高存量土地的利用效率，提高園區(qū)單位面積投資強度和投入產(chǎn)出率，高效合理使用土地，實現(xiàn)集約式發(fā)展;③堅持綠色發(fā)展。不斷強化環(huán)境保護，杜絕各類污染，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加快推進生態(tài)園區(qū)建設，促進共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。近年來，共建園區(qū)始終按照“先規(guī)劃后建設、先地下后地上、先工業(yè)后商住”的“三先三后”原則，按照“八通一平”的標準，拉開了路網(wǎng)框架，高標準配套排污、供水、供電、通信、路燈、綠化等功能性設施，各共建園區(qū)功能形象持續(xù)提升，人氣商氣加速集聚。
1.4 加快重大項目落戶
堅持把重大項目突破作為共建園區(qū)的主抓手，為了招引大項目、集聚大產(chǎn)業(yè)，各共建園區(qū)主動發(fā)揮各自在蘇南和上海的良好資源優(yōu)勢，把招引先進地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移項目作為園區(qū)首要工作來抓，積極推進以商引商、以情引商，千方百計提高招商效率。2010年以來，累計招引落戶億元以上產(chǎn)業(yè)項目300多個，法國佛吉亞汽車部件項目、蘇州太倉迪皮埃的風電葉片項目、常州天合光能太陽能組件及地面電站項目、上海斯化露航空座椅項目、上海迪賽諾醫(yī)藥項目、上海綠地集團城市綜合體等項目先后落戶，提升了園區(qū)的整體形象，奠定了園區(qū)發(fā)展的基礎。
面對區(qū)域經(jīng)濟一體化、生產(chǎn)國際化和市場全球化的發(fā)展趨勢，以及與周邊先進地區(qū)對接的勢頭和成效相比，共建園區(qū)還存在一些差距。
1.5 發(fā)展定位不夠清晰，缺乏系統(tǒng)謀劃推進
缺乏市級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，缺乏具體政策扶持，共建園區(qū)往往“各自為戰(zhàn)”,沒有形成整體推進合力。大多合作共建園區(qū)缺乏明確的產(chǎn)業(yè)協(xié)作和功能定位，沒有精準把握新形勢下共建方經(jīng)濟結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級趨勢，合作共建僅停留在初級階段，產(chǎn)業(yè)同質化程度偏高，部分共建園區(qū)引進項目中無合作方當?shù)剞D移項目。除常高新大豐工業(yè)園、武進高新區(qū)阜寧工業(yè)園、上海西郊工業(yè)園區(qū)東臺工業(yè)園、上海嘉定工業(yè)區(qū)建湖科技工業(yè)園產(chǎn)業(yè)特色較為鮮明外，其余園區(qū)不同產(chǎn)業(yè)相互交錯，主導產(chǎn)業(yè)不突出。
1.6 力量投入不夠聚焦，缺乏一以貫之跟進
一方面，鹽城市共建園區(qū)基本上都是借助于人脈關系建立，并沒有形成常態(tài)化合作機制。部分共建園區(qū)并沒有實質性運作，缺乏真正意義上的合作共建，共建園區(qū)與開發(fā)區(qū)混為一體;另一方面，專職對接人員配備不足，省財政“以獎代補”政策執(zhí)行期，大部分滬鹽合作共建園區(qū)主動聯(lián)系、主動上門、主動接軌積極性不高，聯(lián)系淡化、機制弱化影響了合作共建工作的跟蹤推進。
1.7 利益機制不夠健全，缺乏緊密共享合作
利益機制是合作共建園區(qū)中最基礎也是最復雜的環(huán)節(jié)，需要合作雙方根據(jù)彼此意愿和要求協(xié)商確定。除常高新大豐工業(yè)園、蘇州鹽城沿海合作開發(fā)園區(qū)、滬蘇大豐產(chǎn)業(yè)聯(lián)動集聚區(qū)等少數(shù)幾家以外，其他共建園區(qū)的出資設立、開發(fā)管理均由鹽城方獨立實施，合作方人員、機構、投入等均未到位，沒有形成優(yōu)勢互補、利益共享的機制體制。對利益分成、稅收分享、土地收益、風險分擔、退出機制等沒有成文規(guī)定。普遍存在政策未完全兌現(xiàn)，共建園區(qū)新增增值稅、所得稅市縣級財政留成部分均未返還到位，合作方認為合作共建投入大、收益少。
1.8 需求意愿不夠對等，缺乏長效合作動力
合作共建園區(qū)的目的是實現(xiàn)多方共贏。對于合作方更看重為長遠發(fā)展儲備土地資源和空間，短期內(nèi)合作驅動力不強，而鹽城市合作共建園區(qū)更希望短期內(nèi)大量轉移項目落戶、獲取稅收收益，沒有真正做到各得其所、良性互動，造成了目前合作共建不對等、不互利的現(xiàn)狀。
2、探索新模式新路徑
對南北合作共建園區(qū)體制機制的創(chuàng)新改革應該重點立足于以下幾點：
(1)把握發(fā)展階段。南北合作共建園區(qū)所處的發(fā)展階段決定了開發(fā)區(qū)管理機構管轄范圍的大小、服務對象的多少，所承擔職能和側重點也差異很大，是研究管理體制、謀劃改革舉措的立足點。合作園區(qū)做什么、做多少、都是由發(fā)展階段決定的，處于什么階段就做什么事情，適合什么路徑就走什么路徑。
(2)厘清職能定位。南北合作共建園區(qū)的功能和發(fā)展目標不同，其管理機構所承擔的職能任務差異很大，單一型特色園區(qū)和復合型開發(fā)區(qū)有其更為適用的管理體制和運行機制設計，有的園區(qū)管理體制的方向是“小而精”,有的則是“大而全”,不可一個標準，在改革中更不能一刀切，必須分類指導。
(3)明確總體原則。堅持問題導向、目標導向和結果導向，從解決南北合作共建園區(qū)管理體制機制存在的問題出發(fā)，把握改革方向、明確改革舉措，堅持區(qū)域統(tǒng)籌管理、堅持搞活運行機制、堅持強化激勵導向。
新形勢下，共建園區(qū)要在政策、管理、組織、制度等方面不斷創(chuàng)新，積極探索開放經(jīng)濟模式和可持續(xù)發(fā)展的新路徑。
2.1 突出精簡高效，優(yōu)化職能機構
按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，整合南北合作共建園區(qū)黨工委(管委會)職能機構，實行大部門制、扁平化管理，職能機構以下不再設管理層級。歸并綜合事務部門，精簡產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，通過撤一建一等方式，逐步提高承擔經(jīng)濟發(fā)展和打造營商環(huán)境等職責的職能機構比例。
2.2 科學配置資源，分層長效激勵
有效發(fā)揮機構編制資源的激勵作用，推動共建園區(qū)管理機構設置、機構規(guī)格和領導職數(shù)核定與園區(qū)全面發(fā)展更好地掛鉤。對南北合作共建園區(qū)管理機構實行動態(tài)管理，對排名靠前的給予“提檔升級”的激勵，對排名靠后的采取約談、警告、降格等方式進行反向約束。建立領導職數(shù)分步核定機制，升格時不頂格設滿名額，根據(jù)共建園區(qū)發(fā)展適時調(diào)整核增。
2.3 搞活用人機制，改革薪酬制度
鼓勵創(chuàng)新選人用人機制，推行全員崗位聘任制，由“身份管理”向“崗位管理”轉變。強化績效管理，推行末位淘汰，能者上、庸者下、平者讓。實行績效薪酬，由“按級定薪”變?yōu)?ldquo;以崗定薪、崗變薪變”。南北合作共建園區(qū)績效總額與經(jīng)濟發(fā)展、稅收增長、輻射帶動作用等掛鉤。通過充分激勵的人事薪酬政策實現(xiàn)干部能上能下、待遇能升能降。
2.4 堅持發(fā)展導向，探索差異考核
積極探索對南北合作共建園區(qū)實行不同于一般開發(fā)區(qū)的差異化考核，在考核指標、指標權重、打分標準、結果運用上都有所區(qū)別，突出合作雙方推進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級、經(jīng)濟高質量發(fā)展的重點，減少與主業(yè)無關的單項考核，避免簡單下達不切實際的指標，真正把考核的動力轉化為共建園區(qū)發(fā)展的動力。
3、共建園區(qū)高質量發(fā)展建議
3.1 加強統(tǒng)籌謀劃，拓展合作路徑
全面落實江蘇省委、省政府《關于推動南北共建園區(qū)高質量的若干政策措施》文件要求，進一步加強與合作方溝通對接，落實好合作雙方“三為主、三到位”等關鍵政策，做好相關共建園區(qū)總體方案和高質量發(fā)展規(guī)劃編制報審工作，出臺相關支持政策，全力爭創(chuàng)省級共建園區(qū)高質量發(fā)展創(chuàng)新試點園區(qū)和特色園區(qū)。優(yōu)化園區(qū)布局。按照高質量發(fā)展要求，立足資源稟賦和現(xiàn)有基礎，加強與合作方溝通對接，抓緊落實共建資金、人員、項目“三到位”等基本共建條件，研究明確園區(qū)自身的功能定位和突破方向，加快形成“一園一特”的發(fā)展格局，著力破解園區(qū)產(chǎn)業(yè)雷同、同質競爭難題。創(chuàng)新管理辦法。充分發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用，更好發(fā)揮政府協(xié)調(diào)服務作用。打破共建園區(qū)設立的投資開發(fā)公司與園區(qū)管委會“兩塊牌子，一套班子”的現(xiàn)狀，推動園區(qū)管理開發(fā)公司市場化改革，將園區(qū)規(guī)劃建設、招商引資和管理運營等方面推向市場，實現(xiàn)園區(qū)開發(fā)專業(yè)化、管理扁平化、運營市場化。
3.2 大力解放思想，創(chuàng)新合作方式
創(chuàng)新合作共建模式。繼續(xù)完善鹽常“封閉式”運作模式，提高合作層次，深化合作內(nèi)涵;學習蘇宿工業(yè)園做法，探索“產(chǎn)城融合”運作模式，加快推動以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn);借鑒深汕特別合作區(qū)“飛地經(jīng)濟”運作模式，探索打造“飛地園區(qū)”,加快提升合作成效;進一步完善鹽滬合作園區(qū)“公司化”運作模式，全力推動合作共建高質量。完善管理運營機制。積極探索合作共建園區(qū)多元化運營機制，在尊重現(xiàn)有合作方意愿的基礎上，支持引進第三方合作機構，推動建立或共建“區(qū)中園”,采取政府和社會資本合作PPP等模式，實行“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏”的市場化運作方式。注重實質合作。借鑒上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園模式，打破四至范圍限制，不強求合作方項目落戶在固定區(qū)域，按照企業(yè)需求確定落戶區(qū)域。
3.3 突出互利共贏，實現(xiàn)利益共享
建立利益共享機制。實現(xiàn)共贏是合作共建的前提，利益共享是最終目標。要拿出核心優(yōu)勢和戰(zhàn)略資源，推進與合作方全面合作，土地增值、商住用房出售和租賃等利潤由各方按照投資比例進行分成。破除行政管理體制的壁壘，對產(chǎn)業(yè)轉移項目形成的經(jīng)濟指標實行在一定年限內(nèi)“存量歸你、增量分享”或者完全歸對方的激勵政策，激發(fā)合作方支持和鼓勵產(chǎn)業(yè)轉移的動力。加強產(chǎn)業(yè)精準對接。從構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的高度，打造承接全產(chǎn)業(yè)鏈的大平臺，以合作共建園區(qū)為載體，面向先發(fā)地區(qū)大型企業(yè)和部分全產(chǎn)業(yè)鏈轉移的需求，大力引進鹽城市具有配套基礎的汽車、新能源、電子信息、鋼鐵、海洋生物、新型建材等生產(chǎn)加工中心，打造先進制造業(yè)轉移承接基地。重點圍繞大型國企退二進三、總部經(jīng)濟制造基地等方面，開展精準招商對接，力求取得突破。著力強化產(chǎn)城融合。按照“產(chǎn)城融合”發(fā)展理念，深化與大型房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)全方位戰(zhàn)略合作，重點建設科教研發(fā)、旅游休閑、健康養(yǎng)老、都市農(nóng)業(yè)等產(chǎn)城融合組團，強化商務、居住、研發(fā)、教育、醫(yī)療等功能配套，提升合作共建園區(qū)城市功能。
3.4 堅持創(chuàng)新驅動，激發(fā)新興動能
加快“研發(fā)飛地”建設。要在更高層面上聚力對接合作方創(chuàng)新資源要素，實現(xiàn)借力發(fā)展、借勢提升。加快科創(chuàng)平臺載體建設，加快推動全球前沿的科技創(chuàng)新成果和共建園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求深度融合。推進科技創(chuàng)新平臺建設。重點推動環(huán)保科技、新能源汽車、大數(shù)據(jù)、智能終端等新興產(chǎn)業(yè)領域深化與科研院所及龍頭企業(yè)的研發(fā)機構合作，吸引名牌高校在園區(qū)建立重點實驗室、工程技術研究中心、企業(yè)研究院和院士、博士后工作站等研發(fā)機構。對市外高新技術企業(yè)優(yōu)惠政策實行“無縫對接”,加快推動市外各類創(chuàng)新要素向共建園區(qū)流動。引進聚集創(chuàng)新人才。建立人才柔性流動機制，吸引外地高校、科研單位人才來共建園區(qū)服務，促成著名學者、專家擔任共建園區(qū)發(fā)展的高級顧問。依托合作方人才市場、海內(nèi)外專業(yè)高層次人才協(xié)會及各類人才中介機構，組織招才引智活動，引進和選用一批園區(qū)急需的實用型專業(yè)人才，用人才集聚的“智高點”培育共建園區(qū)發(fā)展的“增長點”。(作者：高文超 劉連才 王海軍 朱春天 夏蕓)
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