2017年中央一號文件提出：支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。2017年5月24日，財政部發布《關于田園綜合體建設試點工作的通知》，確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅等18個省和自治區開展田園綜合體建設試點工作。通知要求：通過田園綜合體建設，實現農村生產生活生態“三生同步”、一二三產業“三產融合”、農業文化旅游“三位一體”，積極探索推進農村經濟社會全面發展的新模式、新業態、新路徑。圍繞目標要求和功能定位，田園綜合體要重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。

 

 

　　一、田園綜合體建設的主要模式及其特點

 

　　田園綜合體建設模式大體有四類，即優勢特色農業產業園區模式、文化創意帶動一二三產業融合發展模式、都市近郊型現代農業觀光園模式、農業創意和農事體驗模式。其特點體現在以下幾個方面：

 

　　一是目標定位明確，各田園綜合體都有特色產業和特色資源支撐。調查發現，所有試點入圍單位都是一村一特色、一村一景、一村一品甚至一村多品，都是以地方特色農產品和特色資源為支撐，建設以旅游為先導、產業為核心、文化為靈魂、基礎設施為支撐、體驗為價值、鄉村振興為目的的綜合體。

 

　　二是體現綜合性，田園綜合體功能區布局體系完整、科學合理。各地試點的田園綜合體有比較完整的功能體系和分區布局，主要有：農業生產區，重點發展優質種養產業;生活居住區，打造設施完善、功能健全的生態宜居區，改善原住民生產生活空間，吸引游客、創客、藝術家等臨時入住和加盟;產業加工區，開發特色優勢農產品，發展商品化處理、加工、倉儲、冷鏈物流產業;文旅休閑區，構建休閑產業體系，滿足多樣化的文旅休閑需求，建設民居古建區、民俗風情演藝區、體驗制作區和休閑垂釣區等;綜合服務區，完善金融、教育、醫療、商業、娛樂、通訊等相關配套服務，滿足居民生產、生活休閑之需及各類應急服務需求。

 

　　三是將美麗鄉村與美麗經濟有效結合。順應發展轉型，發展鄉村精品旅游，各地田園綜合體有一個共同特點，就是在堅持以農為本的前提下，做到農旅文深度融合。

 

　　四是建立多元資金投入機制和有效運營模式。田園綜合體建設需要有相應的資金投入和有效的運營模式作支撐，多元化的資金投入可以補齊短板、建齊項目。田園綜合體有分散經營模式和統分結合的綜合經營模式兩種。

 

　　五是田園綜合體區域達到規模化程度。田園綜合體建設是對整個鄉村進行規模化經營，總體模式是經營村莊，并在鄉村全域范圍內按村莊連片整合推進。規劃面積一般從十多平方公里到幾十平方公里，覆蓋范圍為2—5個行政村。
 

　　二、鄂州發展田園綜合體的有利條件與制約因素

 

　　(一)自然稟賦、區位條件與發展基礎

 

　　一是資源區位得天獨厚。鄂州地區自然條件較好，土壤肥沃，湖泊塘堰星羅棋布，天然水系縱橫交錯。鄂州的鄂城、華容、梁子湖三區自然稟賦特點各異，綠色產業發展都有足夠的留白空間，田園綜合體建設的自然基礎較好。此外，鄂州地處武鄂黃黃四城中心區，交通便捷，綜合性交通網絡全域貫通，為鄉村發展和城鄉需求對接提供了絕佳的便利條件。

 

　　二是改革發展基礎牢固。鄂州在全市全域推進生態價值提升工程以及自然資源資產負債表核算改革，為生態文明建設和全域綠色發展提供了制度和機制保障。鄂城、華容、梁子湖三區農業創意發展勢頭強勁，呈現競相迸發態勢。梁子湖區“三區”創建工作進展順利，現代農業產業園被批準為湖北省第一批現代農業產業園創建單位。投資3.2億元創辦，栽種果樹42.3萬棵，完成農業指揮中心、玻璃溫控大棚和草莓大棚等基礎設施建設。接下來，農創園還將加快推進中咀路、文創街、親水公園等14個項目的實施，現正在向創建國家級田園綜合體目標沖刺。鄂城區以美麗經濟、共享經濟、民宿經濟為著力點，大力推進鄉村振興“十個一批”項目的實施，另外，其特色農場也發展迅速。

 

　　(二)需要突出關注的問題與制約因素

 

　　一是農村土地交易市場發育存在問題。鄂州探索過地票式交易，通過土地流轉，農地規模經營已達相應水平，但是從田園綜合體試點工作所要求的規模層級來看，民間自主性交易還不夠順暢，農村承包土地三權分置與農村宅基地三權分置的應用程度還比較低。另外，農地農用和用途管制的政策在理解和實際操作中都還不到位，進而影響了農用設施建設和農地綜合價值的提升。

 

　　二是農村空心化、空殼化等問題比較突出。農村人氣不足，鄉村文化斷檔和文化空殼現象并存。農村空心化實際上為農村人地關系再配置提供了臨界條件，但受宏觀土地制度制約以及城市發展的包容性等因素影響，農村一方面缺乏自主退出交易的機制，另一方面也在某種程度上阻礙了資本和人力的回流。

 

　　三是村莊規劃與建設存在短板。農村宅基地和房產登記制度不夠健全，法治與自治相結合的規劃機制欠缺，公共空間規劃不足，亂占亂建現象比較突出，村莊建設失范失序。

 

　　四是鄉村碎片化發展導致整體效應不強。城市資本下鄉過度分散，龍頭企業帶動力不強，生態規模基地建設效益不高，生態農業“接二連三”的產業鏈條不夠通暢，模式和運營方式單一，利益紐帶和運營機制都比較脆弱。另外，村莊可持續發展的動力不足，懂農業愛農村的農業企業家較少。由農戶分化而來的各類精英成員雖然作為農村規模經營大戶返鄉創業，但對農村剩余勞動力的消化能力有限，而且其闖市場的深度和廣度也不夠。
 

 

　　三、推進鄂州市田園綜合體建設的路徑

 

　　(一)多重目標定位田園綜合體建設

 

　　將長遠目標與短期任務結合起來，打造田園綜合體。一是分階段確定任務書和時間表。按田園綜合體建設總體要求，分階段分片區確定田園綜合體發展目標，按照“一年打基礎，兩年有起色，三年見成效，四年成體系”的時間表制定任務書。二是生態經濟社會文化多重目標疊加定位田園綜合體建設。首先把生態建設擺在第一位，建成原生態、原住民、原風貌相結合，有人氣、有靈氣、有生氣的“三原三有”田園綜合體。其次要堅持以農為本、姓農為農原則，這是建設田園綜合體的根基和主要目標。另外，還要通過“無中生有”的方式，把田園綜合體建成為推進鄉村振興的先行區、凸顯綜合價值的精品區、全要素優化組合的集約區。

 

　　(二)科學規劃統籌田園綜合體建設

 

　　分級分層編制相關規劃，做到宏觀與微觀相結合，形成縱橫一體的規劃體系，將相關規劃全部串聯、整合起來，提高規劃的協調性、系統性、整體性。

 

　　一是要在全域層面高起點編制各類總體規劃。對美麗鄉村建設、鄉村旅游發展、生態保護、鄉村經濟社會發展、鄉村基礎設施建設等進行整體謀劃，做到多規合一。二是要針對鄂城、華容、梁子湖三區特點，分三大片區規劃田園綜合體類型，將大規劃與小規劃結合起來，因地制宜，分類推進。梁子湖區作為鄂州重點生態涵養地，要根據其自然資源優勢，確立山水林田湖草綜合體建設，進而將生態優勢轉化為充足的比較優勢。鄂城區依山傍水，可以建設山居民宿型綜合體，以及以高端花卉苗木種植為主、以水產養殖為輔的特色產業綜合體。華容區地處丘陵和平原交匯地，可以著力打造傳統農耕文化與江南水鄉特色結合的田園綜合體。三是要微觀布局，優化田園綜合體規劃。圍繞凈化環境、活化文化、激活經濟、優化組織等目標，規劃田園綜合體具體建設方案。田園綜合體生態型管網規劃要體現超前性，適應并充分利用地形地貌特點順勢而建。另外，還需將傳統文化元素與現代產業元素相結合，打造更接地氣更有傳統韻味的鄉村建筑文化。

 

　　(三)點面結合推進田園綜合體建設

 

　　選擇條件好的村莊，整村連片推進田園綜合體試點工作。要集中到點上發力，著力推進華容區北部區域生態功能綜合體建設。梁子湖區和鄂城區要分別根據自身區域特點，結合未來鄉村發展形態，合理安排田園綜合體的選點布局。要通過局部試點發揮示范帶動作用，為田園綜合體建設的全面鋪開提供標桿。要注意處理好點面關系，以點帶面，打好全域基礎，盤活全域要素。

 

　　(四)多產融合助力田園綜合體建設

 

　　一二三產業融合發展是實現美麗經濟的重要途徑，應把發展生態產業擺在首位，在推進鄉村綠色發展的同時，繼續把生態農業抓好抓實抓出成效。應以城郊田園風光和自然生態環境為基礎，將城郊鄉村打造成旅游休閑、農事體驗的田園，以便為城市居民提供一個體驗鄉村自然風光、感受農耕文明的場所。另外，應以藝術文化的視角建設田園綜合體，通過農旅結合、農商結合來體現田園綜合體價值，實現規模綜合效應，進而在小城鎮、鄉村驛站和田園綜合體之間建立聯動發展的產業鏈。

 

　　(五)多元主體參與田園綜合體建設

 

　　推動經濟、重塑文化、優化治理，需要多元共治模式。要按政府引導、市場主導、多元主體參與的原則建設田園綜合體，大力推進“三鄉工程”，要以多種形式支持走出鄉村的精英返鄉創業，支持農業企業家投資興農，吸引“各路大軍”投身田園綜合體建設。同時還應突出農民的主體地位，讓農民成為田園綜合體的建設者、貢獻者、受益者。應以新型契約關系構建緊密的鄉村利益紐帶，建立基于要素權利組合的主體合作關系，增強多元主體的內生動力，進而形成田園綜合體建設的強大合力。

 

　　(六)創新機制激活田園綜合體建設

 

　　要降低產權交易成本和制度交易成本，通過全要素有機結合打造田園綜合體，要注意處理好公共投資與私人產權的關系，構建多元投入機制、要素流轉機制、有效運營機制。一是加大財政支持力度，提高土地出讓金收益用于農業農村發展的比例。要重點將各類涉農財政資金向田園綜合體建設傾斜，完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施建設，以政府投入和政策支持為引領，充分發揮市場機制作用，激發綜合體內生發展動力和創新活力。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償金等多種方式，提升財政使用效益。積極與金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創新投融資機制，充分發揮財政與金融資本的協同效應。二是突破土地瓶頸，創新土地開發模式。按照2017年中央一號文件提出的政策要求，完善新增建設用地的保障機制，探索解決田園綜合體建設用地指標的問題。要從廣義層面重新界定農地農用的政策含義，只要是為了提升農業農村綜合價值而進行的建設開發，都應該列入農地農用的合規范疇。三是要讓農村土地交易便捷順暢，要讓交易多方都吃上“定心丸”。農村承包土地三權分置和農村宅基地三權分置改革措施要落細落實落地見效，改革政策要用好用活。可根據農村土地分合趨勢和農村綜合經營模式的變化，使農村土地交易以更加靈活多樣的方式進行。四是完善微觀運營機制，提升價值，實現價值。應從供給和需求、投入和產出兩端考慮建立可持續的田園綜合體盈利模式，首先要做好安全高效科學的投資決策和投資回報分析。其次在投資建設中要堅持農業農村本位，保護好生態環境，不搞大拆大建，低成本高創意，提高投入的效率。最后要注意在農旅結合上做好營銷工作。

 

　　(七)建強班子引領田園綜合體建設

 

　　強化農村基層組織建設，把其打造成為農村基層治理的核心。農村基層干部要真正成為群眾的貼心人、帶頭人，以便更好地鼓勵和調動農民參與鄉村建設;要將黨建放在田園，組織放在田園，黨課上在田園。要讓黨員進入田園，實績曬在田園，服務落在田園。要充分發揮農村基層組織的作用，使其更好地引領鄉村自治、法治、德治的良性互動。另外，在土地流轉、鄉村公共事務等方面也應充分發揮農村基層組織的協調、引領和帶動作用，建立一對多、多對一、多對多的協商議事機制，進而形成鄉村居民共商共建共治共享的“大合唱”格局。(作者：聞新國)