一、背景

（一）改革開放之初

●存在問題：對于推進改革和發展，大家的認識不一致，很多條件不具備，在全國統一推動改革開放，許多措施不一定都可以行得通。

●主要措施：設立了深圳、珠海等幾個“經濟特區”，區內實行特殊的政策。

（二）20世紀80年代中期

●存在問題：高新技術的發展和高新技術產業的發展，更加需要特殊的政策扶持。

●主要措施：分別先后建立14個“沿海開放城市”和設定沿海地區的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣為“沿海經濟開放區；同時“經濟技術開發區”和“高新技術開發區”在全國范圍內陸續成立，能夠進入開發區園區的企業享有一定的優惠政策。

（三）改革深化—至今

●存在問題：發展中一些深層次的問題，特別是破解一些制度上的瓶頸，既和技術產業特性有關，也和地理區域特性有關，既和整個社會治理有關，又和管理體制及政府的政策等很多方面有密切的關系。

●主要措施：“綜合配套改革試驗區”和“國家級新區“。

二、定義

（一）定義

國家級新區是指新區的成立乃至于開發建設上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索工作。

（二）特征

1、區域位置特征

2、空間與規模

3、行政架構演變特征

國家級新區成立初期基本上都不是完整的行政單元，主要以發展經濟為首要任務，因此管理體制主要包括辦公室、管委會等形式。而后隨著經濟的發展，新區大規模開發建設進行到一定程度，社會事務不斷增加，則向相對完整和獨立的新區政府轉變，則需要建完整的管理支撐體系，強化社會管理和公共服務職能，而行政審批管理等也逐漸向標準化、信息化和扁平化發展。

4、經濟發展特征

（三）國家級新區的角色

資料來源：中經匯成整理

三、現狀

資料來源：中經匯成整理 

四、問題

●產業與城市缺乏合理統一的規劃：經濟（產業）、社會發展與城市總體規劃間缺乏有機聯系與協調；新區規模論證與交通、就業、用地和布局等相脫節；產業功能的差異性不顯著；產業園區、商務區和居住區功能分離。

●土地管理制度問題：居住、工業和商業三類用地價格懸殊，導致土地資源不能有效配置；土地用途管理細碎，不符合用地綜合發展趨勢；土地供應結構性寬松，且高耗費，不集約利用土地現象嚴重；城鄉結合部占用大量土地，被低端利用；農村建設用地占用過大。

●低密度發展模式阻礙了服務業及低碳化發展：各類新城都存在低密度模式，導致土地使用不集約，缺乏當地就業，對服務業需求不足，不利于形成服務業多元化發展；服務價格高，便利性不足；前往中心城區的消費模式則導致出行成本上升，交通擁堵，不利于低碳化發展。

●新城的公共服務資源滿足不了當地需求：現行財政體制使得公共服務不能隨著人口遷移而分散化，導致新城區域公共服務資源供給不足，造成生活不便，運行成本高企，同時也無法支撐新興產業和高端產業的發展。

●新城建設與周邊區域發展脫節：“外部資源+特殊政策+異地市場”的開發區模式，容易與周邊區域發展脫節，且產業園區、開發區缺乏功能配套，難以成為推動區域整體發展的引擎。

五、發展趨勢

●新城新區總體上成為國家戰略的重要部分

●新城新區已建構起較為完整的體系，數量增長趨于減緩，進入穩定發展時期

●從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉型的主要內容

●產城融合成為新城新區主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高

●政府與市場協作的開發模式將會得到更加廣泛的利用

●試點性示范性政策將會更多惠及一般性新城新區，形成更多的后發優勢

●更加注重在已有新城新區的基礎上進行功能疊加與提升

●新城新區成為中外合作重要平臺，合作形式將越發多樣化

●分類管理，新城新區將更多采取進位與淘汰并存的管理機制

●影響新城新區的因素出現重大變化，核心能力建設成為獲得競爭力的主要方式

六、新區發展的戰略決策模式

（一）程式化戰略決策模式

（二）漸進式戰略決策模式

（三）價值觀戰略決策模式

七、案例——浦東新區

1、概況

1990年4月18日，中央正式宣布開發開放上海浦東。二十多年來，浦東新區的國內生產總值占上海市的份額從約1/12（8.1%）提高到接近1/3（29.9%），相當于再造了一個上海。浦東新區創造形成了自成特色的開發理念和開發模式——以功能開發為主導，以功能開發區為主要載體。

2、浦東新區設立

3、浦東新區發展規劃

4、開發模式

●開發重點：圍繞主導功能推進形態開發和功能開發，推進招商引資和產業發展。

●開發體制：組建公司進行商業開發、由政府宏觀調控。四大國家級開發區都由開發公司按照政府確定的園區總體規劃和功能定位，承擔籌融資、土地開發、基礎設施建設、招商引資、產業發展和功能配套等職能。之后開發區又先后成立了管委會，作為政府派出機構，政企分開，加強園區管理。

●開發機制：走土地批租、滾動開發之路。浦東開發之初受限于財政困難，探索采取了“財政空轉、土地實轉”的方式：政府以估算出的土地出讓金額作為國家股本注入開發公司，開發公司以多種形式滾動開發。

●開發步驟：“集中力量殲滅戰”，“開發一片、建成一片”。“八五”期間，集中力量建基礎設施，抓住了發達國家制造業轉移的契機，外高橋保稅區和金橋出口加工區迅速發展。“九五”期間，率先開展外資銀行經營人民幣業務試點等一系列先行先試的功能性政策，并作出十大要素市場東遷的重大決策，使陸家嘴金融貿易區迅速崛起。世紀之交，上海敏銳把握知識經濟到來的趨勢“聚焦張江”，提高自主創新能力。

●開發方式：以點帶面、促進區域統籌協調發展。初期由國家級開發區帶動周邊鄉鎮發展。在開發區比較成熟后，提出“區鎮（開發區與鄉鎮）聯動”，加快郊區經濟發展和小城鎮建設。

●開發載體：要素市場向浦東集聚。

5、經驗借鑒

●政策驅動，匯聚八方力量合力開發：在檢查和審批投資項目等方面給予更多自主決策權；為投資者提供更多的優惠條件，如減稅或免稅；允許上海市在浦東新區保持適當的財政收入，并給予國家財力支持。

●東西聯動，錯位發展：以浦西支持浦東，在浦東的部分基礎設施建成之前，浦西原有的機場、港口碼頭、通訊設施、供電、供水體系等基礎設施都有效地為浦東開發所利用；以浦東振興浦西，高速建成的四大園區等大大補充和增強了浦西城市的功能，加快了上海產業結構戰略性調整和生產力布局整體性調整，幫助上海重新占據了東方最大的金融中心和國內經濟中心的地位。而高速建成的跨江大橋、過江隧道、地鐵、高架環路等基礎設施，有力地保障了“東西聯動”戰略的實施。

●構建要素市場，增強了對區域發展的指揮和調配功能：浦東開發開放中特別注意為要素市場多元化發展創造條件，搭建平臺，并充分利用國內國際兩種資源、兩個市場的雙向循環和共同推動，促進長江三角洲，乃至長江流域的一體化發展。

●二、三產業并舉,夯實經濟實力：浦東的開發者們一改特區、開發區以工業為主的特點,根據自身的戰略地位，從更好地服務全國的高度，把服務貿易放到了同等重要的地位，將發展目標變為浦東要成為金融貿易先行的多功能綜合性經濟中心。

八、總結