畢節市人民政府關于開展田園綜合體建設試點工作的指導意見

 

畢府發〔2017〕29號

 

各縣(自治縣、區)人民政府(管委會)，市政府各部門、各直屬機構：

 

      為貫徹落實中央農村工作會議和《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》精神，參照財政部《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》(財辦〔2017〕29號)要求，結合市委“113”攻堅戰的總體部署，加快推進我市農業供給側結構性改革和農村綜合改革，借鑒“塘約經驗”，通過“三權”促“三變”，探索農業農村發展新模式，特提出如下指導意見。

 

一、總體要求

 

(一)指導思想

 

認真貫徹黨中央、國務院決策部署，深入推進農業供給側結構性改革，圍繞農業增效、農民增收、農村增綠，支持有條件的鄉村通過加強基礎設施、產業支撐、公共服務、環境風貌建設，實現農村生產生活生態“三生同步”、一二三產業“三產融合”、農業文化旅游“三位一體”，以企業、農民合作社為主體，農民群眾充分參與和受益，形成集循環農業、創意農業、農事體驗、文化旅游于一體的田園綜合體，積極探索推進貧困地區農村經濟社會全面發展的新模式、新業態、新路徑。

 

(二)目標任務

 

圍繞“村莊美、產業興、農民富、環境優”的目標，統籌運用美麗鄉村建設、農業綜合開發、易地扶貧搬遷、休閑農業與鄉村旅游、新型城鎮化建設、農業園區建設、村集體經濟發展成果及資源，進一步增強鄉村治理能力，探索一套可復制、可推廣的脫貧攻堅與“三農”新型生產生活方式有效銜接的模式。

 

(三)基本原則

 

堅持以農為本。要以保護耕地為前提，提升農業綜合生產能力，發展現代農業，突出農業特色，促進產業融合，提高農業綜合效益和現代化水平;要保持農村田園風光，留住鄉愁，保護好青山綠水，實現生態可持續發展;要確保農民參與和受益，著力構建企業、合作社和農民利益聯結機制，帶動農民持續穩定增收，讓農民充分分享田園綜合體發展成果。

 

堅持共同發展。要充分發揮農村集體組織在鄉村建設治理中的主體作用，通過農村集體組織、農民合作社等渠道，讓農民廣泛參與到田園綜合體建設中來，提高區域內公共服務質量和水平，逐步實現農村社區化管理;要把探索發展集體經濟作為產業發展的重要途徑，積極盤活農村集體資產，發展多種形式的股份合作，增強集體經濟發展活力，不斷壯大集體經濟實力。

 

堅持市場主導。按照政府引導、企業參與、市場化運作的要求，創新建設模式、管理方式和服務手段，調動多元化主體共同推動田園綜合體建設的積極性。政府重點做好頂層設計、提供公共服務等工作，防止大包大攬。政府投入要圍繞改善農民生產生活條件，提高產業發展能力，重點補齊基礎設施、公共服務、生態環境短板，提高區域內居民，特別是農民的獲得感和幸福感。

 

堅持循序漸進。要依托現有農村資源，特別是要統籌運用好農業綜合開發、美麗鄉村、農業園區等建設成果，從實際出發，遵循客觀規律，體現區域差異，提倡形態多元，挖掘特色優勢;要創新發展理念，優化功能定位，探索一條特色鮮明、宜居宜業、惠及各方的田園綜合體建設和發展之路，實現可持續、可復制、可推廣。

 

二、功能及模式

 

田園綜合體主要包含產業、生活、景觀、休閑、服務等功能，是各種功能的融合和要素的集聚。根據綜合發展定位和市場需求，因地制宜、充分利用現有基礎條件，整合資源、科學布局，統籌規劃，主要圍繞五個功能區域，四個推廣模式開展田園綜合體建設。

 

(一)農業產業區。以一定規模的土地集中規模經營為基礎，規劃農業種植、養殖業區域，圍繞無公害綠色農產品，實行標準化生產，城市社區與鄉村互動，為田園綜合體發展和運行提供產業支撐和動力。主要從事種植、養殖等農業生產活動和農事體驗、農產品加工制造、儲藏保鮮、市場流通。

 

(二)生活居住區。在農村原有居住的基礎上，在產業、生態、休閑和旅游等要素帶動下，構建起以農村為基礎、以休閑為支撐、以居住為中心的綜合集聚平臺，形成當地農民社區化居住生活、產業工人集聚居住生活、外來旅游人員休閑居住生活等三類人口相對集中的居住區域。

 

(三)文化景觀區。以農村文化為背景，以農村田園景觀、現代農業設施、農業生產活動和優質特色農業產品為基礎，突出田園風光和生態宜居，開發特色主題觀光區域，增強綜合體吸引能力。

 

(四)休閑集聚區。為滿足城鄉居民各種休閑需求，而設置的綜合休閑區域，包括游覽、賞山、登山、戲水等休閑活動和體驗項目，讓城鄉居民能夠深入農村特色生活空間，體驗鄉村田園活動。

 

(五)綜合服務區。為綜合體各項功能和組織運行提供服務和保障的功能區域，包括服務農業生產領域的金融、技術、物流、電商、醫療、教育、商業、康養、培訓等。

 

(六)優勢特色農業產業園區模式。以本地優勢特色產業為主導，以產業鏈條為核心，從農產品生產、加工、銷售、經營、開發等環節入手，打造優勢特色產業園區，帶動形成以產業為核心的生產加工型綜合體。

 

(七)文化創意帶動三產融合發展模式。以農村一二三產業融合發展為基礎，依托當地民俗和特色文化，推動農旅結合和生態休閑旅游，形成產業、生態、旅游融合互動的農旅綜合體。

 

(八)都市近郊型現代農業觀光園模式。利用城郊區位獨特優勢，以田園風光和生態環境為基礎，為城鄉居民打造一個貼近自然、品鑒天然、身心怡然的聚居和休閑區，領略和感受農耕文明和田園體驗，形成一個以休閑體驗為主要特色的生活型綜合體。

 

(九)農業創意和農事體驗模式。依托當地農業生態資源，創新鄉村建設理念，以特色創意為核心，傳承鄉土文化精華，打造青年返鄉創業基地和生態旅游示范基地。開發精品民宿、創意工坊、民藝體驗、藝術展覽等特色文化產品，發展新產業新業態。以綠色農產品生態園為主體，建設觀光采摘農業大棚、生態餐廳、農家樂、兒童拓展游樂園等，構建以鄉土文明和農事體驗為核心的創意綜合體。

 

三、重點工作

 

根據功能區域、推廣模式，重點開展以下工作。

 

(一)注重基礎設施，完善區域功能。加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，集中連片開展高標準農田建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。加強道路建設，實現綜合體與高速公路、主干道路互聯互通。加強機耕道建設，實現區域內農業園區機耕道全覆蓋和互聯互通。加快現代農田水利設施建設，實現旱能灌、澇能排。進一步推進農村輸變電設施升級改造。實施好鄉村旅游“六個一”(一個游客接待中心、一個生態停車場、一個經營性餐飲住宿、一個生態產品體驗場所、一個星級生態公廁、一支專業服務隊伍)工程。整合新型城鎮化建設和易地扶貧搬遷工程建設資源投入綜合體建設。

 

通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態蓬勃發展。打造包含農、林、牧、漁、加工、制造、餐飲、酒店、倉儲、保鮮、金融、工商、旅游及房地產等行業的三產融合和城鄉復合的田園綜合體，具備完善的綜合體社區公共服務設施和功能，在為社區居民提供便捷高效服務的同時，也為本區域農民從多個產業融合發展中獲取收益創造條件，從而實現綜合體的良性發展。

 

(二)注重綠色生態，形成建設合力。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。積極發展循環農業，通過在田園綜合體區域內開展有機肥替代化肥試點示范，深入實施化肥農藥零增長行動。將綠色畢節行動計劃、新一輪退耕還林還草、石漠化治理、長江經濟帶重大生態修復等工程納入到田園綜合體建設之中。圍繞優勢特色產業，積極推廣安全、高效、實用的綠色生產技術，加強農業環境綜合整治，促進農業可持續發展。

 

以農業綜合開發為引領，集中相關政策支持合力。從基礎設施、產業發展、新民居建設、美麗鄉村、脫貧攻堅等方面集中力量支持田園綜合體建設。根據田園綜合體建設投入大、建設期長的特點，發揮地方政府主導作用，強化與相關涉農政策和資金的統籌銜接，把農村生產、生活和生態等領域的支持政策緊密結合，探索以田園綜合體試點為平臺，統籌促進循環農業、創意農業、農事體驗等方面發展，拓展農業的多功能性，試點一個、成功一個，力爭建設一片、成效一片，突出集群效應。財政、國土、規劃、住建、金融等部門要加強溝通合作，圍繞田園綜合體建設，提出支持政策措施。充分發揮好政府、企業、村集體組織、合作社、農民等建設主體的作用，堅持以產業鏈條為主線，以利益鏈接為紐帶，以合作共贏為動力，建立科學健全的市場化運作機制，使每一個建設主體都能明確自身定位，主動參與和投入綜合體建設，各盡其能、各取所需，形成建設合力。

 

(三)注重創新創業，突出特色品牌。以政府投入和政策支持為引領，充分發揮市場機制作用，鼓勵基層創新探索。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償等多種方式，提升財政資金的使用效益;積極與銀行業金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創新投融資機制，采取財政撬動、貼息貸款、融資擔保、產權入股、PPP等模式，引入更多金融資本和社會資本。在土地開發上，創新土地開發模式，完善新增建設用地保障機制，探索田園綜合體建設用地問題。同時，在運行機制、管理方式、業態形式、建設模式等方面也要進行探索。用創新的辦法解決建設過程中遇到的問題和瓶頸。通過政府投入和政策支持，積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系，大力培育專業大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業等新型農業經營主體，有序推進農業規模經營和社會化服務。要加快農業大數據平臺建設，創新“互聯網+電商”“農村淘寶”等模式，促進線上線下融合發展，拓寬農民增收渠道。開展農業物聯網標準化建設工作，推進智能農業、精準農業與設施農業有機結合。

 

立足資源稟賦，充分發揮畢節山地特色農業資源優勢，做大做強馬鈴薯、蔬菜等六大特色優勢主導產業，推動土地規模化利用和三產融合發展，擴大產業規模，延伸產業鏈條，提高附加值，集中打造一批農產品生產、加工企業集群，大力發展產地加工、貯藏保鮮、分級包裝、冷鏈物流等，推動農產品加工業轉型升級。進一步結合生態移民工程、“四在農家·美麗鄉村”示范點建設，穩步發展創意農業，開發農業多功能性，充分挖掘世代形成的風土民情、村規民約、民俗演藝等資源，融入地域文化元素，構建獨特的黔西北農耕文化體驗，發展文化創意農業。強化品牌和原產地地理標志管理，大力提升“烏蒙山寶·畢節珍好”區域公共品牌打造，培育形成1—2個區域農業知名品牌，助推畢節綠色農產品泉涌天下，構建支撐田園綜合體發展的產業體系。

 

(四)注重收入增長，壯大集體經濟。圍繞打贏“113攻堅戰”的要求，以決戰貧困、同步小康為目標，瞄準建檔立卡貧困人口，以農村集體經濟組織、農民合作社為主要載體，組織引導農民參與建設管理，保障農民的參與權和受益權，實現田園綜合體的共建共享。充分借鑒“塘約經驗”，壯大村集體經濟，促進資源整合和農業產業結構調整，進一步促進農業產業發展，走集體化、集約化道路。村級組織要大膽沖破觀念桎梏，打破傳統思維定位，圍繞“三權”促“三變”，探索實施村社一體、合股聯營的發展模式，促進資源變資產、資金變股金、農民變股東，促使農村土地集體所有制更加鞏固、村級組織作用得到充分發揮、廣大農民利益得到切實維護。通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式，與貧困農戶建立緊密的利益聯接機制，讓貧困農戶脫貧致富，逐步將其帶入現代農業農村發展軌道，帶動區域內農民可支配收入持續穩定增長。

 

四、保障措施

 

(一)強化組織領導，抓好協同推進。成立由市政府分管領導任組長，有關副秘書長、市財政局局長任副組長，農業、旅游、住建、交通、扶貧、水務等部門主要負責人為成員的田園綜合體工作領導小組，負責組織實施全市田園綜合體工作。建立健全財政部門牽頭，統籌整合涉農資金等有關政策支持和各部門協同參與的聯動投入管理機制，明確工作職責，落實工作責任，確保試點工作高標準、高起點、有規模、有特色，爭取未來三至五年內有大發展大變化。

 

(二)創新投入方式，抓好政策統籌。創新財政投入方式，積極探索推廣政府和社會資本合作、政府購買服務、資產收益等投入機制，撬動金融和社會資本投向田園綜合體建設。采取先建后補、貼息、以獎代補、擔保、風險補償金等方式鼓勵各類金融機構和社會資本方加大支持田園綜合體建設力度。積極爭取中央、省安排的農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金和脫貧攻堅投資基金等用于田園綜合體建設。市級安排的農業園區建設獎補資金、新型經營主體獎補資金、旅游發展基金、新型城鎮化建設基金等優先向田園綜合體建設傾斜。各縣(自治縣、區)政府(管委會)也可將整合的涉農資金按脫貧規劃要求，以具體項目的形式投入到田園綜合體建設。各級要嚴控政府債務風險，不新增政府債務負擔。

 

(三)強化試點示范，抓好土地經營權和宅基地使用權流轉。加快推進農村土地確權登記頒證工作，鼓勵地方開展農村產權流轉市場交易平臺建設，探索農戶對土地使用權、經營權、承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益，提高資源利用效率，防止資源閑置和浪費。在金沙縣“兩權抵押”試點的基礎上，穩步開展全市農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款。積極探索農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等工作，積極推進農村土地經營權和宅基地使用權流轉等可確權的農村農業經營權與田園綜合體建設相銜接的機制。

 

(四)明確試點條件，抓好綜合體選點。支持有基礎、有優勢、有特色、有規模、有潛力的鄉(鎮、街道)、村(社區)等，按照“政府引導、市場主體”的原則，選擇農民合作組織健全、農業龍頭企業和新型農業經營主體帶動力強、農村特色優勢產業基礎較好、生產組織化程度較高、區位和生態等資源環境條件優越、核心區集中連片、開發主體已自籌資金投入較大且自身有持續投入能力、發展潛力較大的片區，每個縣(自治縣、區)至少要新打造一個鄉村田園綜合體試點，市級選取1至2個點重點打造。

 

(五)認真編制方案，抓好組織實施。統籌運用美麗鄉村、村級集體經濟、鄉村旅游、易地扶貧搬遷、新型城鎮化、現代農業產業園區和特色農業等方面已有的成果，明確農民合作組織、農業龍頭企業在試點中的定位，結合區位條件、產業基礎、居民人口、發展潛力等基本條件，科學規劃，合理布局，實事求是地編制好田園綜合體試點方案。試點地方在選點過程中，務必加強調研論證，尊重農民意愿和考慮現有發展條件，不得加重農民負擔。要健全收益分配機制和監督管理機制，保證農民適度參與和受益，促進農民就業和增收。

 

(六)嚴格執行政策，抓好過程監管。田園綜合體要把宜居宜業作為前置條件，在追求金山銀山的同時，要留住綠水青山，要展現農民生活、農村風情和農業特色，抓牢農業產業這個核心，決不能將綜合體建設搞成變相的房地產開發，也不是大興土木、改頭換面的旅游度假區和私人莊園會所，確保田園綜合體建設定位不走偏走歪，不發生方向性錯誤。對未突出以農為本，項目布局和業態發展上與農業未能有機融合，以非農產業為主導產業，不符合產業發展政策，資源環境承載能力較差，違反國家土地管理使用相關法律法規，鄉(鎮、街道)、村(社區)舉債建設，大拆大建、盲目鋪攤子等情況，一律堅決予以制止。

 

畢節市人民政府

 

2017年12月27日