舊金山的城市天際線，連接著旁邊的海灣大橋作背景，眼前是碧藍海水、停滿私人游艇的碼頭。沿著海邊的公共棧道行走，可以看到臨近海岸線的低矮山坡上建著五顏六色的房子，乍一看還以為是到了某個歐洲小鎮(zhèn)。
這里是索薩利托，以濱海小鎮(zhèn)化設計和舊金山“后花園”的聲名向大家詮釋了舊金山濱海旅游文化社區(qū)的完美形態(tài)。
索薩利托小鎮(zhèn)位于金門大橋北側(cè)，距離舊金山市中心大約16公里。這里是令舊金山人和全球游客流連忘返的度假勝地。除了濱海生態(tài)聞名于世，索薩利托藝術(shù)節(jié)是美國第一個濱水區(qū)藝術(shù)節(jié)，被全世界的藝術(shù)家和收藏家認為是美國最好和最有聲望的藝術(shù)節(jié)日之一。
擬打造“百里國際濱海旅游長廊”和創(chuàng)建“全域旅游示范區(qū)”的惠東，可以從索薩利托獲得哪些啟示？惠州又可以從舊金山的濱水產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃、公共空間營造方面獲得哪些借鑒？
破解開發(fā)“天花板”
從濱海開發(fā)向濱海運營轉(zhuǎn)變
調(diào)研團成員沒有想到，當下惠東遇到的發(fā)展問題與美國加州上世紀60年代遇到的情況如此相似。“當時，加州海岸上的土地所有者進行了大量的新開發(fā)項目，政府和法律卻很少對其作出限制。隨后人們開始擔心新開發(fā)項目的規(guī)模和強度會破壞濱海環(huán)境，也擔心這些項目是否會讓海岸帶成為有錢人的專屬區(qū)域。”調(diào)研團來到美國加州海岸委員會，委員會的首席律師Christopher H. Pederson告訴記者，正是公眾的支持使得加州1972年出臺了對海岸開發(fā)作出限制的法令，此后加州海岸委員會也應運而生。
“（在加州）沿岸地區(qū)的新開發(fā)項目盡量是在已經(jīng)建成的區(qū)域來進行，沒有建成的區(qū)域就在最小化這個開發(fā)的進程。通常來看，未開發(fā)區(qū)域主要是做農(nóng)業(yè)或者旅游業(yè)的用途。”Christopher H. Pederson如此描述加州海岸開發(fā)的基本原則。
根據(jù)廣東省海洋與漁業(yè)廳《關(guān)于下達省海洋功能區(qū)劃管控指標任務的通知》，至2020年惠州自然岸線長度要控制在124.67公里以上，實現(xiàn)自然岸線保有率 44%的目標，這意味著未來3年，與自然岸線相對的人工岸線被設置了惠州濱海發(fā)展的“天花板”。
據(jù)惠州市海洋與漁業(yè)局今年8月份公布的信息顯示，2008年至2017年6月底，惠州填海占用自然岸線10.4公里。根據(jù)自然岸線管控指標計算，至2020年惠州可供使用自然岸線長僅為0.93公里。
能開發(fā)的區(qū)域越來越少，惠州如何運營好已經(jīng)開發(fā)的區(qū)域就變得至關(guān)重要。
在加州，海岸法劃分了哪些區(qū)域和項目應優(yōu)先開發(fā)，如公共娛樂設施、港口、碼頭、工業(yè)等必須要建在海岸線的設施；哪些區(qū)域要保護，如濕地、自然棲息地等。法案還對沿岸的視覺特性、公共可通達性，甚至是農(nóng)業(yè)都作出了極強的保護。
自然岸線要在開發(fā)和保護中尋求平衡。在實際操作中，加州海岸委員會與當?shù)卣舱诔掷m(xù)進行商討，考慮“如何區(qū)分割這個已經(jīng)開發(fā)的區(qū)域和沒有開發(fā)的區(qū)域，這個分割線是劃在哪里，要避免零散地去建設”，Christopher H. Pederson在采訪中提到。
結(jié)合惠東的情況，自然岸線及臨近區(qū)域可以成為劃分開發(fā)與未開發(fā)區(qū)的參照指標。對存在自然岸線的區(qū)域進行保護性開發(fā)，如設立自然保護區(qū)、海濱公園，或進行生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游利用，以保持該區(qū)域的自然屬性，減少對自然岸線的破壞。
舊金山和加州海岸線上的公共設施和功能形態(tài)的多樣性也值得惠州借鑒。在舊金山，東北角的濱海區(qū)是以海洋文化為主題的旅游區(qū)，配套建設了碼頭、港口、餐廳、咖啡廳和紀念品商店。北部濱海區(qū)的舊金山國家海事歷史公園內(nèi)還設有國家海事博物館、圖書館和研究機構(gòu)，展出了大量有歷史價值的船只，讓市民和游客直觀感受海洋文化。濱海區(qū)還有畫廊、藝術(shù)館等設施。
舊金山西面臨近太平洋沿線則保留了自然原始的海岸線，那里是自然保護區(qū)或者公園，配套建設的是步行棧道、自行車道和衛(wèi)生間、座椅等基礎設施。
對惠東而言，圍繞兩處國家4A級旅游景區(qū)、1處國家級自然保護區(qū)以及旅游名勝和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目，當?shù)卣推髽I(yè)應逐步從濱海開發(fā)向濱海運營轉(zhuǎn)變。從單純銷售的濱海住宅和公寓向運營濱海旅游產(chǎn)業(yè)、濱海度假社區(qū)、濱海特色小鎮(zhèn)方向轉(zhuǎn)變，打造世界級的濱海生態(tài)灣區(qū)。
濱海產(chǎn)業(yè)謀變
發(fā)展生態(tài)旅游、清潔能源等親水型產(chǎn)業(yè)
據(jù)統(tǒng)計，2015年惠東縣單位岸線的海洋生產(chǎn)總值僅為0.63億元/千米。而2016年，廣東省單位岸線的海洋生產(chǎn)總值為3.9億元/公里。惠東在這一指標上遠低于廣東省的平均水平，亟需發(fā)展高附加值的海洋產(chǎn)業(yè)。
舊金山濱海產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以給惠州哪些啟示？沿著舊金山市海岸線，記者看到了大量的濕地、自然保護區(qū)等生態(tài)設施，一些由工業(yè)區(qū)改建的商業(yè)區(qū)，一部分住宅區(qū)，還有遺留下來的小部分工業(yè)。
在舊金山灣，灣區(qū)沿岸布局了許多工業(yè)類型，包括石油精煉、制鹽等，并建設了與工業(yè)相配套的倉儲庫房、海港等設施，但他們中的大部分都建設于上個世紀。近年來，灣區(qū)內(nèi)已經(jīng)很少許可濱水的制造業(yè)或工業(yè)項目了，舊金山灣區(qū)保護與發(fā)展管理委員會(簡稱BCDC)的常務董事Lawrence J.Goldzband向調(diào)研團介紹。
“灣區(qū)濱海開發(fā)的一項重要原則就是要以水為中心，海港、橋、船停靠的港口、濕地，都是只能在水上建而不能在其他地方建造的。”Lawrence J. Goldzband說。
從目前舊金山灣區(qū)岸線產(chǎn)業(yè)來看，濱海區(qū)域的工業(yè)區(qū)比居住區(qū)要多，還分布有商業(yè)區(qū)、自然濕地和農(nóng)業(yè)區(qū)。值得注意的是，舊金山灣濱海區(qū)內(nèi)布局的主要還是與海洋相關(guān)的產(chǎn)業(yè)。
惠東地處北緯22度，和眾多濱海度假勝地在同一緯度，基本上全年可進行水上項目，具有開發(fā)海灣海島游的條件。惠東海灣、島嶼等旅游資源豐富，擁有考洲洋、大亞灣等大小港灣18處，海島66個，其中還有被稱為“全國最美海島之一”的黃埠鎮(zhèn)鹽洲島，被納入國家首批176個可開發(fā)利用的無居民海島名錄中的桑洲島和坪峙島等。
在港口資源方面，惠東擁有3個國家一類口岸和2個游艇碼頭。惠東濱海養(yǎng)殖漁業(yè)的發(fā)展也得天獨厚。惠東海域灘涂較適宜養(yǎng)殖的面積有166.7平方公里。全年均適合魚、蝦、貝、藻等各種養(yǎng)殖生物的生長，海域內(nèi)經(jīng)濟價值較高的經(jīng)濟魚蝦類有400多種。
借鑒舊金山經(jīng)驗，惠東濱海應鼓勵發(fā)展如港口工業(yè)、海洋漁業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、濱海旅游、清潔能源、海洋運輸?shù)扔H水型產(chǎn)業(yè)。
“我們正在開發(fā)舊金山的輪渡系統(tǒng)，希望在灣區(qū)建成世界上最好的輪渡系統(tǒng)，能夠運輸世界各地的人們”，舊金山灣委員會首席全球業(yè)務拓展官Del Christensen告訴記者，他們計劃用20年時間來實現(xiàn)這個目標。
惠東在輪渡系統(tǒng)方面也有所布局，正計劃開通深圳—惠州—汕尾之間海上客運航線及游艇港澳自由行航線。
保護濱海城市風貌
濱海一線搞“小街區(qū)” 對建筑限高限寬
“舊金山的樓就像是一個向著海邊往下走的階梯”，在舊金山城市規(guī)劃局，該局城市規(guī)劃部高級規(guī)劃師Steve Wertheim解釋了舊金山濱海建筑的建設原則：“城市里的建筑高度越臨近水邊越矮，讓水邊的資源不僅僅屬于某棟私人建筑，而是公共的。”
在舊金山，城市功能區(qū)界限分明，市中心寫字樓是幾百英尺的高樓，濱海商業(yè)區(qū)從海邊到內(nèi)陸逐漸升高，而建筑在山丘上的居民區(qū)則大多是依山勢高低錯落不等的低矮建筑。
從海上看到的舊金山，有一條獨一無二的城市天際線。在舊金山城市規(guī)劃局服務了17年的特別規(guī)劃高級顧問Daniel A. Sider告訴記者，城市天際線早在舊金山開始系統(tǒng)進行城市規(guī)劃的1984年以前就已經(jīng)基本形成，而城市規(guī)劃師們要做的，就是維持天際線的流動性和確保新建筑與周圍建筑的和諧。具體來說，在每個項目建設前，都會先確定這個項目建成時是什么樣的，對周圍建筑、城市整體形態(tài)有什么影響。
在惠東，經(jīng)常可以見到數(shù)十層的高樓，寬度甚至達數(shù)百米。可這些高樓并不是建在城中心的商務區(qū)里，而是各自設計、零散地立在惠東的海岸線邊上，有些距離海岸線只有數(shù)十米的距離。鄰近海邊的建筑過高、面寬過寬正成為隔絕惠東濱海景觀和海洋資源的主要問題。
今年4月，作為廣東首部市級海岸帶保護與利用規(guī)劃——《惠州市海岸帶保護與利用規(guī)劃》（下稱“規(guī)劃”）出臺。該規(guī)劃設定了總面積473平方公里的海岸帶管控范圍，并要求新建設項目根據(jù)開發(fā)類型分別以海岸線為基準線后退20米到400米不等。
規(guī)劃對于濱海區(qū)建筑的高度、寬度、可視性方面也做出相應限制，但只有對部分區(qū)域的建設有數(shù)字化標準，規(guī)劃仍需進一步細化。如第27條第一部分提到一級視覺景觀控制區(qū)管控要求時規(guī)定，“建筑高度由內(nèi)陸地區(qū)向沿岸線濱海地區(qū)逐步遞減”、“首排建筑宜以低層和多層為主”。
建筑高度由沿海向內(nèi)陸遞增的規(guī)定，與舊金山規(guī)劃中的原則類似。而對于濱海一線具體一棟建筑的高度、面寬等則限制不明確。
規(guī)劃中僅表明，一級視覺景觀控制區(qū)內(nèi)的建設，高度與面寬要求是“建筑高度不大于24米時，最大面寬不宜大于80米；建筑高度大于24不大于60米時，最大面寬不宜大于70米，建筑高度大于60米時，最大面寬不宜大于60米”。
可以看出，規(guī)劃中對于一級視覺景觀控制區(qū)建筑面寬和高度的限制仍顯得較為粗放，屬于整個一級視覺景觀控制區(qū)的建設要求，同時，從“不宜大于”等表述來看，上述限制的強制性也有待加強。
而在舊金山城市規(guī)劃中，將濱海區(qū)域進行分片區(qū)規(guī)劃或者單獨制定特別規(guī)劃進行管理，通常以大約100 100平方米為單位劃分小區(qū)塊（1個街區(qū)），市中心區(qū)塊面積更小，工業(yè)區(qū)稍大，每一區(qū)塊的建設標準都有明確限制。
通過這種小街區(qū)的設計，也很好地解決了舊金山城市范圍內(nèi)的交通擁堵、步行可通達性、海邊垂直通道建設等問題。
保證公共空間
提前規(guī)劃 引導開發(fā)商參與公共空間建設
有了新規(guī)劃的指引，海岸線將有更多空間，這部分空間應該如何利用？
規(guī)劃第三條明確，濱海區(qū)域利用“嚴格遵循海岸帶主要空間特別是濱海空間向公眾開放的原則”。
在公共空間的建設方面，舊金山灣區(qū)經(jīng)驗豐富。例如，灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)已建成約335英里（約540公里）的步行棧道，根據(jù)城市規(guī)劃，計劃建成約500英里（約805公里）的環(huán)灣區(qū)濱海步道系統(tǒng)。
更重要的是，這些步道的建設很多是由濱海項目開發(fā)商和政府共同完成的。政府負責自然保護區(qū)、公共公園等公共區(qū)域的步道修建工作。而開發(fā)商則需要在進行相應項目建設時，將自己地塊中的步道建設起來，并與臨近項目兩側(cè)的步道相連接、打通。
公共空間的預留和建設是對于濱海開發(fā)項目的“硬性指標”，也是想在加州獲得濱海開發(fā)許可時土地所有方和開發(fā)者必須完成的建設內(nèi)容。
加州海岸委員會和BCDC都表示，濱海開發(fā)許可是他們對于濱海開發(fā)項目進行管理的有效手段，特別是對于建設公共空間而言，效果顯著。
在惠州，濱海開發(fā)的地產(chǎn)項目普遍缺乏專門和足夠的公共空間設施，尤其是濱海步道、休息區(qū)、衛(wèi)生間等公共游樂設施都較為缺乏。
在公共空間的打造上，惠東可以提前進行規(guī)劃，明確建設標準和要求，保障濱海公共空間建設的一致性和統(tǒng)一性。然后，可考慮在土地出讓前、在土地出讓要求中明確公共空間的建設要求，包括具體的建設面積、設計要求等事項。而對于已經(jīng)出讓的土地，可以通過提供獎勵等措施引導和鼓勵開發(fā)商參與到公共空間的建設當中。
目前，惠東計劃在海岸帶建設濱海公園系統(tǒng)，以及公共通廊與慢行系統(tǒng)。在進行此類公共場所的建設時，應注意公共設施，如停車位、衛(wèi)生間、殘疾人通道等的建設，確保民眾能更好地利用濱海資源。
今年8月，省交通運輸廳在組織的廣東沿海景觀公路規(guī)劃研究中提出，計劃按照慢行公路標準打造里程約1600公里的廣東濱海景觀公路，而這條公路將通過惠東巽寮灣、雙月灣等沿海地區(qū)。
記者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，位于舊金山金門大橋附近的景觀公路，雙向兩車道的公路盤山而上，公路一側(cè)劃有自行車道。每隔幾百米或是適合觀景處路面會延伸出一定的空間，劃出停車位和觀景平臺。觀景平臺上有座椅，附近還通常會配有公共衛(wèi)生間等設施。
樣本
舊金山后花園索薩利托：
打造美國首個濱水區(qū)藝術(shù)節(jié)
索薩利托小鎮(zhèn)位于金門大橋北側(cè)，距離舊金山市中心大約只有16公里。與舊金山快節(jié)奏的生活方式不同，索薩利托的氣氛是悠閑安靜的。它的面積只有約5.82平方公里，2010年的人口數(shù)量是7061人。
索薩利托藝術(shù)氛圍濃郁。二戰(zhàn)期間，這里曾經(jīng)是海軍造船廠的所在地，但造船工業(yè)帶來的短暫繁榮在戰(zhàn)后迅速消失。在此后的幾十年中，索薩利托憑借優(yōu)越的自然風光和低廉的租金，吸引了眾多藝術(shù)家、作家、音樂家等前來這里居住，并造就了索薩利托文化的“黃金時代”。這些人所創(chuàng)造的文化氛圍一直延續(xù)至今。
小鎮(zhèn)每年在勞動節(jié)的周末會舉辦著名的索薩利托藝術(shù)節(jié)。這是美國第一個濱水區(qū)藝術(shù)節(jié)，被全世界的藝術(shù)家和收藏家認為是美國最好和最有聲望的藝術(shù)節(jié)日之一。每年為期3天的藝術(shù)節(jié)，會有超過270名獲獎藝術(shù)家和3萬多名游客來到索薩利托，觀看雕塑、繪畫、時尚、攝影、多媒體等形式的展覽，享受濱海風光和這里的美酒、美食。
造船文化也在這里保留了下來，成為一項具有當?shù)靥厣挠^賞項目。一家創(chuàng)辦于1951年的木船造船廠——Spaulding Boatworks經(jīng)營至今，這也是美國西海岸“最后的木船廠”之一。這家船廠現(xiàn)在成了一家博物館，主要任務是保護傳統(tǒng)的木船制作工藝，同時為人們提供一個可以使用、享受和學習木船的地方。
這里的公共設施也很齊備。早在19世紀，索薩利托就是一個火車和輪渡齊備的交通樞紐。金門大橋修建完成后，通過汽車、自行車甚至步行的方式都可以到達。
小鎮(zhèn)主干道Bridgeway兩旁分布了大量的畫廊、商店、餐廳和其他零售店鋪，酒店、公立學校、公共圖書館等也都建設在小鎮(zhèn)上。現(xiàn)在，索薩利托每年可以吸引上百萬的游客前來觀光游玩。
這是一個具有代表性的美國小鎮(zhèn)形態(tài)，對于惠州建設特色小（城）鎮(zhèn)具有一定的借鑒意義。
在建設文化旅游型特色小（城）鎮(zhèn)時，索薩利托在城鎮(zhèn)特色打造方面的一些經(jīng)驗可供參考。具體來說，需要發(fā)掘小鎮(zhèn)本身具備的文化元素和旅游資源，選擇其中最具特色的一到兩項，通過類似藝術(shù)節(jié)、文化節(jié)活動或者影視、文學作品等方式打造成IP，成為吸引游客前來的興趣點。
中國指數(shù)研究院的一項研究表明，區(qū)位條件是產(chǎn)業(yè)培育的先發(fā)因素，運營能力是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后發(fā)因素。在索薩利托，有許多公益組織參與并協(xié)助小鎮(zhèn)管理。如上文提到的藝術(shù)節(jié)，是由當?shù)氐乃囆g(shù)節(jié)基金會負責籌辦，主要的工作人員是來自社區(qū)的志愿者。
此外，索薩利托在2010年的旅游構(gòu)成人數(shù)中有這樣一項數(shù)據(jù)：這一年僅通過輪渡從舊金山前來索薩利托的游客人數(shù)有191671人。這項數(shù)據(jù)表明，大量游客來自于周邊的大城市。所以，承接大城市人口的旅游消費需求，完善與游客來源地的交通網(wǎng)絡和當?shù)氐幕A設施，也是惠州特色小鎮(zhèn)發(fā)展可以優(yōu)先解決的問題。
