開發區是發展新質生產力的主戰場、推進新型工業化的主陣地，在推動全國經濟高質量發展中發揮著重要作用。本文在分析我國開發區發展歷程和發展模式的基礎上，系統研判開發區面臨的國內外形勢和新發展使命，提出了“十五五”規劃期間開發區高質量發展思考及建議。

1 我國開發區發展歷程

我國開發區發展歷程可歸納為“起步探索、規模擴張、規范發展和動能轉換”四大發展階段。

起步探索階段（1984—1991年）。

1984 年初我國第一批經濟技術開發區正式設立在14個沿海港口城市，標志著我國開發區實踐的開始。在對外開放和國際產業轉移背景下，高新區、保稅區等也開始設立并推廣。本階段開發區引進的外資企業主要以勞動資本密集型企業為主。

規模擴張階段（1992—2002年）。

1992 年“南方談話”的發表，推動我國各地的開發區數量快速增長，掀起了對外開放的熱潮。經歷了這一階段的“開發區熱”后，全國各類開發區數量達到6866家，規劃面積超過了當時全國城鎮建設用地面積[3]。省會城市和部分先發地區的開發區利用自身優勢，推動產業邁向集聚發展。

規范發展階段（2003—2013年）。

2003年《國務院辦公廳關于暫停審批各類開發區的緊急通知》等文件出臺，我國開發區進入全面清理整頓時期，國家提出了“促進園區向多功能綜合性產業區轉變”的發展方針，開發區不斷規范與整改，截至2007年開發區數量調整到1568家。

動能轉換階段（2014年至今）。

2014 年國家出臺經開區轉型升級創新發展的若干意見，進一步明確新形勢下開發區的發展定位，即“帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體”“構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵”“科技創新驅動和綠色集約發展的示范區”。本階段開發區發展重心更加趨向產業結構優化升級和技術引進創新，更加重視土地高效合理利用。

2 我國開發區發展模式

黨的十八大以來，我國開發區管理模式逐步完善，主要包括以下三種：派出機構模式、區政統籌模式、企業管理模式[4]。如表1所示。

派出機構模式。派出機構模式由上級政府設立開發區管理機構（管委會），管委會作為政府的派出機構全面負責開發區的基礎建設、社會管理和招商引資等一切活動。開發區管委會內部設立若干機構，領導班子實行任免制。

區政統籌模式。區政統籌模式是開發區管委會與所在地政府統籌運作的管理模式[5]。隨著開發區功能定位由單一型產業園區向復合型城市新區轉變，其管理體制也從派出機構轉向新型行政體制，開發區與所在行政區實現體制并軌。這一模式下開發區管委會側重于開發建設，政府側重于社會管理。

企業管理模式。企業管理模式由政府賦予開發公司權限，由開發公司進行基礎建設、土地開發、運營管理等活動，并自負盈虧。企業管理模式的組織架構和人事管理按企業體系執行，開發公司還承擔部分審批事項的初審權。

3 準確把握新時代背景與新發展使命

黨的二十大全面開啟“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的新時代，我國進入全面建設實現社會主義現代化強國新階段。新時代開發區面臨著新的發展形勢，也承載著新的發展使命。

3.1 新形勢

百年變局加速演進，國際環境更趨復雜嚴峻，我國開發區面臨著國內外形勢等多重嚴峻考驗。

全球經濟增長放緩，開發區需構建開放型經濟新體制。世界經濟持續低迷，全球總需求增長放緩，對外開放面臨的不確定因素增加[7]。建設更高水平開放型經濟新體制，是我國主動作為以開放促改革、促發展的戰略舉措。開發區要積極探索構建開放型經濟新體制，主動適應對外開放新形勢和國際產業轉移新趨勢，更好地融入全球產業鏈、供應鏈，不斷提升我國在全球產業分工中的地位。

新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，為開發區促進產業轉型升級注入新動力。全球科技創新進入空前活躍期，應用導向、場景驅動成為科學發現和技術創新的新模式。世界科技園區發展呈現產業高端化、創新生態化、功能融合化、治理專業化等新特征[8]。全球科技創新格局深度調整，開發區應把握躍升發展機遇，強化原始創新，加快突破關鍵核心技術，成為支撐高水平科技自立自強的第一方陣。

高質量發展深入推進，為開發區發揮全方位引領作用指明新方向。我國已轉向高質量發展階段，亟需構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。開發區作為高質量發展的核心載體和新發展格局的重要支點，應更加聚焦國家戰略需求，強化創新第一動力，推進“五位一體”統籌發展，全面提升發展質量和效率。

區域重大戰略加快實施，對開發區發揮輻射帶動作用提出新需求。京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家區域重大戰略實施，西部大開發、東北振興、中部崛起等區域協調發展戰略落實，開發區要進一步優化總體功能布局，推動整合提升，充分發揮示范、帶動、輻射作用，打造區域經濟增長極，帶動區域經濟發展水平持續提升。

3.2 新使命

新階段經濟發展與開發區息息相關，在新時代中國特色社會主義現代化建設中開發區要發揮更大“引領、支撐、示范和帶動”作用。

要發揮創新驅動發展的引領作用。目前開發區在全國各地都是創新資源最聚集和創新水平最高的地區，尤其國家級高新區和經開區，大部分都是當地創新驅動發展的主平臺和主陣地，未來國家發展需要通過對開發區科技創新能力和產業創新體系的打造，引領和塑造我國“全面塑造新發展優勢”。 

要發揮現代產業體系的支撐作用。開發區是我國主要的實踐場所和承載空間，尤其目前我國以高技術產業為標志的現代工業體系主要集中在開發區。這就意味著，新時代需著眼于增進開發區的功能和使命，加快發展現代產業體系，推動數字經濟與實體經濟深度融合，建設高水平市場體系，有力支撐構建新發展格局。 

深化改革開放和推動綠色發展的示范作用。我國各類開發區早期建設目的都是先行探索改革開放發展道路，“先行先試”既是國家賦予開發區的使命，也是開發區自身發展壯大的動力源泉。新時代著眼全面深化改革營造國際化營商環境，實現更高水平對外開放推動合作交流，以碳達峰碳中和為導向推動綠色集約低碳發展等方面，開發區需繼續發揮先鋒作用。

促進區域和城鄉協同發展的帶動作用。當前區域和城鄉發展的不平衡不協調仍然是我國面對的主要矛盾，而促進區域和城鄉的協調發展主要取決于創新資源的共享、產業鏈供應鏈協同和地域差異化優勢互補，開發區在這些方面能充分發揮引領帶動作用。新時代推動區域和城鄉協調發展要以開發區為小切口，在開發區間實現“創新鏈”“產業鏈”和“供應鏈”加速融通，加快城市化發展進程，推動區域和城鄉協調發展。

4 “十五五”期間我國開發區高質量發展思考及建議

一是以新質生產力為引領，持續提升創新驅動能力。新質生產力關鍵是“新”與“質”，核心要素是科技創新。“十五五”時期，建議瞄準國際前沿技術加強攻關，聚焦“卡脖子”技術領域，不斷夯實創新基礎和強化創新功能，以“龍頭企業”“專精特新”“瞪羚企業”等為重點強化產業創新，針對有條件的開發區試點打造世界科技創新高地。

二是以實體經濟為支撐，加快實現“產業基礎高級化”和“產業鏈供應鏈現代化”。實體經濟是立國之本、強國之基、富民之源。“十五五”時期，建議加快構建以實體經濟為支撐的現代化產業體系，以“數字產業化”為重點發展新興產業，以打造科技領軍企業為重點塑造產業鏈優勢，針對有條件的開發區要集中資源打造世界級產業集群。

三是以“主責主業”為準則，推動向功能復合和產城融合的方向發展。聚焦“主責主業”是對國家高新區、經開區的基本要求，但新時代新階段要求開發區具備多要素構成和多功能耦合的復合形態，要通過實現產城融合塑造優勢創新生態，通過多功能集成提升自身“主責主業”的價值層級。“十五五”時期，建議一方面向復合功能園區轉變，在生產制造功能的基礎上融入商務、物流等生產性服務業功能；另一方面向城市新區轉變，實現產業與城市的互動發展，推動成為產城融合、宜居宜業的多功能城市新區。

四是以深度轉型升級為突破，全面推進綠色集約低碳發展。要牢固樹立新發展理念，加快推進開發區轉型升級，推動開發區體制機制創新。“十五五”時期，要強調轉變發展方式，發展數字技術經濟范式，全方位建設數字化園區，加強產業發展、科技創新、資源要素和營商便利化等各類數字化平臺建設，激活園區的產業生態和創新創業生態。另外，要抓新能源和低碳產業發展，大力推動綠色技術創新和應用，著力建設循環經濟園區，推動零碳和近零碳園區持續落地。

五是以“一帶一路”為方向，分級分類協同推進更高水平開放。“一帶一路”建設是我國在當前國際環境下實行對外開放的重要舉措，為開放型世界經濟穩定發展提供重要保障。“十五五”時期，要以高水平開放來全面深化“一帶一路”國際合作，建議開發區要分級分類協同推進開放型世界經濟發展新格局加快形成。國家級高新區和經開區要加快建設科技、人才、國際交流合作平臺，以多元化途徑擴大國際交流合作場景；自由貿易區和海關特殊監管區等要堅持“先行先試”，為我國新形勢下探索全球領先貿易規則和便利化營商環境提供新經驗；省級開發區要加強與國家級開發區“創新鏈”“產業鏈”和“供應鏈”的協同發展，集中做好“產業功能區”和“城市新區”建設，利用自身資源和要素條件形成自身產業發展的特色優勢。(作者：楊澤東  劉麗鵑)