每年的中央一號文件里總有各種指導信息，重讀今年的一號文件關于“休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”的部分，同樣看到了政策中對行業(yè)的指引。
抓住“產業(yè)興旺”這個關鍵點
鄉(xiāng)村振興總要求有“五句訣”：產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。
其中，產業(yè)興旺被放到了第一的位置。“三農”問題說一千，道一萬，首先是要解決農業(yè)、農民、農村的經濟來源問題。在鄉(xiāng)村地區(qū)，絕對不可能再向過去一樣通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搞工業(yè)來實現經濟振興，因此鄉(xiāng)村經濟來源一是國家轉移支付的財政投入，二是靠農業(yè)現代化提高農業(yè)自身的收入，三就是靠以旅游業(yè)為主導的服務業(yè)發(fā)展。
另一方面，國家的財政投入并非鄉(xiāng)村內生的經濟動力；而提升農業(yè)的意義更大程度在于“無糧不穩(wěn)”的國家戰(zhàn)略，同時，隨著農業(yè)科技的不斷提升，農業(yè)本身吸納農民的數量減少是一個必然的趨勢，比如美國用1%左右的農民養(yǎng)活了3億的人口。
當然，美國農業(yè)實行的是大農場式的農業(yè)，在中國多數鄉(xiāng)村地區(qū)并不具備這樣的條件。未來中國的鄉(xiāng)村振興的路徑絕不是單向度地將農村人口轉移為城鎮(zhèn)人口，讓鄉(xiāng)村成為少數農場主和農業(yè)工人的領地。這就意味著要求鄉(xiāng)村地區(qū)實現產業(yè)興旺并保持一定的人口規(guī)模。對這樣一個必選項，就必須通過在鄉(xiāng)村地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，實現經濟的導流以及人口的導流，讓更多城市游客走進來，讓更多傳統(tǒng)農民和現代農民留下來。
正因為如此，一號文件在產業(yè)興旺中明確要求“實施休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”；除此之外，在鄉(xiāng)村發(fā)展生態(tài)農業(yè)、設施農業(yè)、體驗農業(yè)、定制農業(yè)和發(fā)展創(chuàng)意農業(yè)、特色文化產業(yè)等，很大程度上也需要借助鄉(xiāng)村旅游搭建的市場新渠道。而在一號文件生態(tài)建設部分，涉及到的產業(yè)發(fā)展內容，幾乎全部與旅游業(yè)相關。
文件明確規(guī)定，“加快發(fā)展森林草原旅游、河湖濕地觀光、冰雪海上運動、野生動物馴養(yǎng)觀賞等產業(yè)，積極開發(fā)觀光農業(yè)、游憩休閑、健康養(yǎng)生、生態(tài)教育等服務。創(chuàng)建一批特色生態(tài)旅游示范村鎮(zhèn)和精品線路，打造綠色生態(tài)環(huán)保的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產業(yè)鏈”。可見，旅游業(yè)是與“鄉(xiāng)村宜居”最為兼容的產業(yè)，也是將鄉(xiāng)村生態(tài)資源轉化成經濟來源的首位產業(yè)。在這樣一個大背景下，迫切需要將旅游業(yè)作為鄉(xiāng)村經濟振興的主體產業(yè)，穩(wěn)步提高旅游經濟在鄉(xiāng)村經濟中的比重，通過特色旅游業(yè)的發(fā)展為鄉(xiāng)村振興注入新的動力。
抓好鄉(xiāng)村民宿這個新載體
民宿是中國旅游業(yè)發(fā)展的新生力量，目前中國的各類民宿接近十萬家，其中許多都在鄉(xiāng)村。2008年，以莫干山“洋家樂”為代表的民宿新業(yè)態(tài)迅速崛起，并對傳統(tǒng)的以村民為主開辦的“農家樂”形成了快速迭代，可以說是“忽如一夜春風來，千村萬村民宿開”。
民宿的發(fā)展，為以鄉(xiāng)村旅游為主導的鄉(xiāng)村經濟發(fā)展提供了新的契機。過去發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，由于沒有好的住宿設施，游客很難在鄉(xiāng)村停留太長時間，同時也不會在鄉(xiāng)村留下多少消費，所謂的鄉(xiāng)村旅游基本上是以觀光旅游和低層次的鄉(xiāng)村度假為主，“旺丁不旺財”的情況非常突出。
精品民宿的興起開始改變了這一狀況。民宿可以讓城里游客真正在鄉(xiāng)村住下來，并能夠融入鄉(xiāng)村社區(qū)，去深度體驗鄉(xiāng)村的生活。與此同時，在一些地方，鄉(xiāng)村民宿賣出超過城市五星級飯店的價錢還一房難求，這也使得過去破敗的村落正在成為鄉(xiāng)村經濟振興的“香餑餑”。
而一些地方，也借助鄉(xiāng)村民宿的勃興，實現旅游業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。像浙江麗水的松陽，沒有名山大川，但以鄉(xiāng)村精品民宿建設為突破口，以傳統(tǒng)村落“活態(tài)保護”為支撐，建立起田園型旅游目的地的市場形象，在強手環(huán)伺的長三角旅游市場中異軍突起；像北京的延慶縣，過去很長一段時間都是以“八達嶺長城”為主要賣點，近年來以建設新型“北方民宿”為方向，推出了一批精品民宿，進而改變了延慶整個縣旅游業(yè)發(fā)展的格局和路徑，初步實現了延慶旅游業(yè)的轉型發(fā)展。
在今年的一號文件中，繼2017年一號文件之后，進一步強調了民宿在鄉(xiāng)村旅游中的位置。當然，在鄉(xiāng)村民宿“大干快上”的過程也還存在不少問題，未來，如何引導鄉(xiāng)村民宿業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，應該成為鄉(xiāng)村振興關注的重點。
構建鄉(xiāng)村旅游新機制
早期鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主體，主要是農民自身，涉及到的利益主體主要是在村民內部，相對容易協(xié)調。在新的時期，大量利益主體參與到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展當中，一方面為鄉(xiāng)村旅游的提檔升級提供了重要源泉，但是另一方面，也使得鄉(xiāng)村旅游發(fā)展利益協(xié)調更為復雜。
在一些地方，由于村民很難在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中實現共建共享，進而引發(fā)了諸多矛盾，導致優(yōu)美的資源的不能很好地轉化為農民的收益。比如，在本次中央一號文件中，在支持鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的同時明確強調，“嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”，就是為了防止“資本下鄉(xiāng)”的過程中，出現對農村資源“瘋狂掠奪”的情況。
因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的旅游業(yè)發(fā)展應該是充分考慮村民利益的，同時也是適度和節(jié)制的。一方面要借助鄉(xiāng)村治理新體系的構建，做好外來旅游投資者、經營者與鄉(xiāng)村治理體系的對接。比如要與農村合作經濟組織等農村社會組織開展合作，優(yōu)化和改進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的契約行為，與此同時，也要不斷探索鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中糾紛調處的機制等等。
另一方面，要構建起通過旅游業(yè)實現鄉(xiāng)村精準脫貧中政府投入和市場投資之間的良性互動機制。目前，各個方面對“三農”問題都很重視，不少扶貧資金都投入到鄉(xiāng)村振興中來，但如何將扶貧資金用到刀刃上并不容易。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，特別需要用有效的政府投入來降低社會資本進入鄉(xiāng)村旅游業(yè)的投資門檻，提高外來資本參與鄉(xiāng)村振興的積極性；同時，以政府投入作為前置條件約束外來投資商實現與村民利益的共享，這樣才能實現鄉(xiāng)村旅游的良性發(fā)展。
除此之外，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展離不開人才。在一號文件中，專門對強化鄉(xiāng)村振興的人才支撐進行了全面闡釋。目前在旅游部門的推動下，開展了一些針對鄉(xiāng)村旅游的專項培訓，但是對鄉(xiāng)村人才的建設基本上還處于部門之間“各自為戰(zhàn)”的局面，鑒于鄉(xiāng)村旅游對鄉(xiāng)村振興的重要牽動作用，有必要建立起勞動人事、農業(yè)、旅游等部門聯(lián)動的工作機制，并加大對鄉(xiāng)村旅游人才建設的支持力度。休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游不是想當然，人才振興，學習是必須的。
鄉(xiāng)村規(guī)劃和政策創(chuàng)新值得關注
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出要“強化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領”。未來鄉(xiāng)村規(guī)劃會成為規(guī)劃的熱點。目前鄉(xiāng)村規(guī)劃中各自為戰(zhàn)的情況非常突出。各個部門大都從自身職能和部門利益出發(fā)，編制不少“自說自話”的規(guī)劃。
比如，對鄉(xiāng)村文化保護的規(guī)劃不太考慮鄉(xiāng)村資源如何通過旅游業(yè)發(fā)展得到合理有效的利用；對鄉(xiāng)村建設的規(guī)劃關注如何把鄉(xiāng)村建得漂亮，但卻很容易忽略必要的旅游功能。未來，在鄉(xiāng)村地區(qū)實現各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接變得非常重要。
鑒于旅游業(yè)在鄉(xiāng)村振興中獨特而重要的作用，有必要探索新的規(guī)劃方式。可以考慮的方式是，根據鄉(xiāng)村資源的不同情況，采取不同的規(guī)劃推進路徑。
在鄉(xiāng)村旅游資源一般的鄉(xiāng)村，適度增加旅游功能，并為未來旅游業(yè)發(fā)展留出空間；在鄉(xiāng)村自然和人文旅游資源富集的區(qū)域，可考慮以旅游業(yè)為主導，進而聯(lián)合相關部門進行多規(guī)合一的嘗試。
此外，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，提出了不少與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有關的政策。比如，文件中提到的“在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許縣級政府通過村土地利用規(guī)劃，調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地”，這就為下一步鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了更加靈活的空間；而文件中明確要求的“預留部分規(guī)劃建設用地用于單獨選址的農業(yè)設施和休閑旅游設施等建設”，為鄉(xiāng)村地區(qū)宅基地以外的旅游公共設施建設提供了重要的政策依據，這為完善鄉(xiāng)村旅游功能提供了重要支撐。而投融資政策以及“五級書記抓鄉(xiāng)村振興”等政策制度設計也為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供了難得的契機。
