如何引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)，是老齡化社會無法回避的重大問題。通過PPP的模式可以緩解地方財(cái)政壓力，但其意義又絕不僅限于融資模式，它還必然帶來管理模式的創(chuàng)新，并匹配于國家治理模式現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

 

　　PPP作為一種制度機(jī)制創(chuàng)新，通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)和提質(zhì)增效，在伙伴合作關(guān)系中可形成公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)中的綜合優(yōu)勢。

 

   　合作伙伴間的彼此信任，關(guān)系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目中相關(guān)專業(yè)知識技能的整合、責(zé)任的確定性、方法的一致性，以及PPP成員資格的穩(wěn)定性。每個合作伙伴都有獲得一致公認(rèn)的合法性角色，盡管伙伴們的權(quán)能以及影響力存在差異，但沒有任何一個合作伙伴可以獨(dú)斷地支配一切。

 

　　中國人口老齡化的迅速演進(jìn)，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。而在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，PPP(公私伙伴關(guān)系，即政府與社會資本的合作)應(yīng)成為大有可為的一個創(chuàng)新重點(diǎn)。

 

　　運(yùn)用PPP機(jī)制勢在必行

 

　　發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是民生的需要

 

　　國務(wù)院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》揭示，我國老齡化程度不斷加深，少年兒童比重呈下降趨勢。“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩(wěn)增長，到2030年占比將達(dá)到25%左右。0—14歲少兒人口占比下降，到2030年降至17%左右。人口老齡化將給社會帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

　　老年人的養(yǎng)老問題牽涉到整個家庭，會影響兒女的工作、孫輩的教育。支撐養(yǎng)老的產(chǎn)業(yè)包括醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)業(yè)、生活服務(wù)產(chǎn)業(yè)、家庭年輕成員的教育產(chǎn)業(yè)、適合老年人的文化娛樂產(chǎn)業(yè)等等。養(yǎng)老方式并不僅局限于傳統(tǒng)上的居家養(yǎng)老，以及養(yǎng)老院式的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，還有社區(qū)養(yǎng)老、園區(qū)養(yǎng)老、養(yǎng)生養(yǎng)老一體化的養(yǎng)老小鎮(zhèn)。以上都會涉及公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施乃至連片開發(fā)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展及其水平的升級提高無疑是民生的需要，其中積極運(yùn)用PPP的機(jī)制創(chuàng)新勢在必行。

 

　　倒逼PPP創(chuàng)新

 

　　傳統(tǒng)上，我國政府在公共服務(wù)供給方面一直都居于主導(dǎo)者地位，然而其中產(chǎn)生的各種問題也不容忽視。一是以稅收方式籌資來支付公共服務(wù)相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)開支，往往資金緊張，繼而導(dǎo)致供給不足。而以政府債務(wù)方式融資支付公共服務(wù)，往往導(dǎo)致代際負(fù)擔(dān)不公和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積。二是財(cái)政統(tǒng)籌撥付的難度較大。從縱向上說，上級政府一般而言很難細(xì)致了解下級政府的真實(shí)需求；從橫向上說，地方政府間“爭先恐后”的競爭現(xiàn)象又可能加大原有的區(qū)域差異和不平等。要滿足我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，無疑需要大量資金，僅靠財(cái)政支付無法實(shí)現(xiàn)。在進(jìn)入中等收入階段和老齡化社會之后，我國養(yǎng)老服務(wù)的需求進(jìn)一步被激活，要求充足、公平、托底、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)的社會壓力趨于升級，必須在供給機(jī)制上尋求創(chuàng)新。

 

　　現(xiàn)階段，政府亟待拓寬傳統(tǒng)籌資、融資渠道和提高資金使用的質(zhì)效。因而政府與社會資本合作，合乎邏輯地受到廣泛關(guān)注。如何引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)，是老齡化社會無法回避的重大問題。通過PPP的模式可以緩解地方財(cái)政壓力，但其意義又絕不僅限于融資模式，它還必然帶來管理模式的創(chuàng)新，并匹配于國家治理模式現(xiàn)代化的創(chuàng)新。

 

　　PPP的優(yōu)勢來源于制度機(jī)制創(chuàng)新

 

　　PPP作為一種制度機(jī)制創(chuàng)新，通過風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)和提質(zhì)增效，在伙伴合作關(guān)系中可形成公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)中的綜合優(yōu)勢。

 

　　第一，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享。在PPP實(shí)施過程中，任何一個項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營都必然存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，是由合作伙伴以優(yōu)勢互補(bǔ)的分擔(dān)機(jī)制共同承擔(dān)。即由政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)分別牽頭處理最適合于由其處理的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制問題。優(yōu)勢互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的另一個側(cè)面，就是利益的共享，體現(xiàn)為共贏、多贏的激勵兼容機(jī)制。之所以說PPP的作用絕不限于融資模式的創(chuàng)新便緣于此。

 

　　第二，因機(jī)制創(chuàng)新而產(chǎn)生的“1+1+1>3”的績效提升。由于PPP的機(jī)制創(chuàng)新特點(diǎn)是強(qiáng)強(qiáng)合作式優(yōu)勢互補(bǔ)，所以會產(chǎn)生政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu) “1+1+1>3”的績效提升的結(jié)果。在PPP框架下可發(fā)揮伙伴間各自的比較優(yōu)勢，以合理分工、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的方式提升合作效率，實(shí)質(zhì)上共享了彼此的專長、專業(yè)技能和知識，必然有利于提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率和合理性。大量的PPP案例很好地證明了這一點(diǎn)。這種機(jī)制性的績效升級用于發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所必須做的建設(shè)項(xiàng)目，可使好事做實(shí)，實(shí)事做好，建設(shè)加快，質(zhì)量提高。

 

　　第三，提高公共資源配置的“合法性”。PPP可以在提高公共資源配置總體水平的同時，增進(jìn)公眾知情、參與和監(jiān)督，增進(jìn)公共資源配置的“合法性”。

 

　　總之，政府如果能與社會資本合作提供養(yǎng)老服務(wù)，可以在融資、管理、治理等多個方面帶來績效提升。

 

　　用PPP合作模式發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可行性

 

　　養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目的具體選擇模式

 

　　養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的PPP主要適合于那些有一定現(xiàn)金流的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老項(xiàng)目和園區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營。

 

　　BOT(建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓)：此為政府規(guī)劃認(rèn)可的養(yǎng)老項(xiàng)目(如某養(yǎng)老院或養(yǎng)老社區(qū))交由民間投資興建并經(jīng)營一段時間后，再由政府回收的一種模式。

 

　　BOOT(建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交)：此種模式在BOT框架中多了社會資本方的擁有環(huán)節(jié)，項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)既有經(jīng)營權(quán)又有所有權(quán)，可認(rèn)為是BOT模式具體表現(xiàn)方式中的一種。

 

　　TOT(移交—運(yùn)營—移交)：此為政府將已由自己建成的項(xiàng)目，以一定對價(jià)移交給社會資本方，給予特許經(jīng)營期，期滿后項(xiàng)目再按照合同無償移交回政府的模式。初始移交之后的運(yùn)作機(jī)理，與BOT完全一致。

 

　　ROT(重構(gòu)—運(yùn)營—移交)：這是政府購買服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重組重構(gòu)的模式。以引入的社會資本方為主，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中建立以理事會為運(yùn)行決策機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行“管辦分離”的養(yǎng)老PPP模式。這類模式的運(yùn)作要點(diǎn)是：改變決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)的四權(quán)分立；改變運(yùn)行機(jī)制，由傳統(tǒng)醫(yī)院、養(yǎng)老院管理制度向現(xiàn)代醫(yī)院、養(yǎng)老院管理制度轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政事分開；改變監(jiān)管機(jī)制，由原來單一的行政監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒈O(jiān)事會、第三方共同組成的多元監(jiān)管體系；改變投入機(jī)制，由原來的政府投入轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣Y本共同投入。

 

　　RC(區(qū)域特許經(jīng)營，即連片開發(fā))：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中具體項(xiàng)目的多元相關(guān)性決定了其會帶動上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。養(yǎng)生養(yǎng)老小鎮(zhèn)已是當(dāng)前PPP的建設(shè)熱點(diǎn)之一，是融健康、醫(yī)療、幼兒園、學(xué)校、娛樂、旅游、餐飲、住宿和該區(qū)相關(guān)各種配套基礎(chǔ)設(shè)施為一體的大型連片開發(fā)模式。這種模式在國際上不被看重，但在中國卻成為興奮點(diǎn)。

 

　　養(yǎng)老PPP可對接金融產(chǎn)品創(chuàng)新

 

　　PPP的發(fā)展運(yùn)行可以得到投融資機(jī)制創(chuàng)新和資本市場的支持。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目可對接的眾多融資渠道中，包括銀行、保險(xiǎn)、信托、債券市場、私募基金、融資租賃。其中成本較低、期限較長的類固定收益金融產(chǎn)品能夠合理優(yōu)化PPP的融資結(jié)構(gòu)。在一些地方政府的實(shí)踐中，有關(guān)PPP的融資已有以下幾種方式：發(fā)債籌資；發(fā)展PPP建設(shè)基金；為吸納銀行、保險(xiǎn)資金而成立省級政策性擔(dān)保基金等。

 

　　2015年8月和9月，保監(jiān)會連續(xù)出臺了《資產(chǎn)支持計(jì)劃業(yè)務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于設(shè)立保險(xiǎn)私募基金有關(guān)事項(xiàng)的通知》等規(guī)范性文件。從此保險(xiǎn)資金參與PPP合作項(xiàng)目的途徑從債權(quán)、股權(quán)擴(kuò)展到了基金、證券化等形式，豐富了保險(xiǎn)資金的投資手段，有利于滿足各類PPP項(xiàng)目的融資需要。在保險(xiǎn)業(yè)的實(shí)踐開拓中，已有商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以壽險(xiǎn)、健康險(xiǎn)品種對接養(yǎng)老服務(wù)的案例，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)也可融合于PPP養(yǎng)老項(xiàng)目中。

 

　　把握好政府與市場的關(guān)系

 

　　如何設(shè)定政府與市場的關(guān)系是PPP模式得以順利運(yùn)行的要旨所在。政府與市場主體的關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為一種“螺旋式上升”的新境界。這是一個概念范式演變，體現(xiàn)著改革與發(fā)展中相關(guān)認(rèn)識不斷深化的“否定之否定”，是政府和社會資本在更高層面上的創(chuàng)新。

 

　　我們知道，每一個PPP項(xiàng)目都要經(jīng)過識別、過濾、篩選、確定。在鎖定合作項(xiàng)目以后，政府和社會資本要起草和簽訂作為伙伴關(guān)系的項(xiàng)目合同，其中要包括所有相關(guān)的收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，然后就進(jìn)入實(shí)際的建設(shè)運(yùn)營過程。

 

　　總體上看，在不同的環(huán)節(jié)，政府的身份既是裁判員又是運(yùn)動員。在前期的國土開發(fā)規(guī)劃項(xiàng)目識別、信息發(fā)布、政策研討、合作方式選擇等方面，政府顯然是裁判員的身份。作為公共事務(wù)的管理者，政府需要給出關(guān)于轄區(qū)國土開發(fā)的通盤規(guī)劃，還要牽頭負(fù)責(zé)規(guī)劃水平達(dá)標(biāo)，使規(guī)劃經(jīng)得起時間的考驗(yàn)，這些是政府必須要承擔(dān)的責(zé)任。而一旦通過所有程序推進(jìn)到合作伙伴自愿簽約的環(huán)節(jié)，作為平等身份的地方政府與社會資本方都是運(yùn)動員的定位，這時裁判員在哪里呢？裁判員在法那里。在履約后PPP的全生命期內(nèi)，雙方同樣要在法律的約束下守約、履約，如果違約、毀約，都將面臨依照法律的問責(zé)與制裁。這當(dāng)然包括深刻的政府自身改革的內(nèi)容。

 

　　構(gòu)建現(xiàn)代商業(yè)文明與共贏文化

 

　　伙伴關(guān)系在制度創(chuàng)新問題之外，還涉及如何構(gòu)建互信以及求同存異、妥協(xié)讓步的現(xiàn)代商業(yè)文明與共贏文化。其成功運(yùn)行應(yīng)該注重以下幾個方面。

 

　　第一，愿景聚焦。一個成功的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備下列幾個條件：清晰完備的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、符合戰(zhàn)略愿景，且方向一致的總目標(biāo)和個體行動目標(biāo)、執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明公開、共同利益優(yōu)先于伙伴們的個體利益。合作需要完全自愿，并在合作中培養(yǎng)共同價(jià)值觀。

 

　　第二，互信合作。合作伙伴間的彼此信任，關(guān)系到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目中相關(guān)專業(yè)知識技能的整合、責(zé)任的確定性、方法的一致性，以及PPP成員資格的穩(wěn)定性。每個合作伙伴都有獲得一致公認(rèn)的合法性角色，盡管伙伴們的權(quán)能以及影響力存在差異，但沒有任何一個合作伙伴可以獨(dú)斷地支配一切。

 

　　第三，激勵共生。基于彼此信任，伙伴的共同目標(biāo)或互補(bǔ)性目標(biāo)可以在相互間形成共生互賴關(guān)系，即對一方的有利結(jié)果在一定程度上對另一方也有利。這種有別于競爭性關(guān)系的激勵共生關(guān)系歸根于對共同利益的分享。

 

　　第四，科學(xué)分類，因類施策。根據(jù)養(yǎng)老PPP每個具體項(xiàng)目自身的市場化程度可大體將其區(qū)分為純公益類項(xiàng)目、準(zhǔn)公益類項(xiàng)目、市場化項(xiàng)目。對于純公益類項(xiàng)目，一般需將其與另兩類項(xiàng)目中的至少一類“打包”捆綁；對于準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，應(yīng)明確項(xiàng)目功能的開發(fā)邊界，平衡好公益職能與經(jīng)營職能之間的關(guān)系；對于市場化項(xiàng)目，應(yīng)力求項(xiàng)目招投標(biāo)過程中公平、公正、公開的充分競爭，保證項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，為社會資本方保險(xiǎn)資金獲取“非暴利但可接受”的合理回報(bào)預(yù)留適當(dāng)?shù)目臻g。

 

　　第五，遵守法律、法規(guī)規(guī)章制度，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在政策環(huán)境上，與各級政府部門積極溝通，保持優(yōu)惠政策以及相關(guān)權(quán)利的穩(wěn)定持續(xù)，遵守項(xiàng)目約定和承諾，對原先未預(yù)料到的情況應(yīng)通過PPP協(xié)議中未盡事宜的處理約定，尋求妥善處理。

 

　　第六，以規(guī)范的購買服務(wù)形成專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)的支持。政府和社會資本方之間較為順利地締結(jié)契約展開合作，通常離不開專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的設(shè)計(jì)規(guī)劃服務(wù)，注冊會計(jì)師與律師提供的咨詢服務(wù)。

 

　　第七，做好監(jiān)督與問責(zé)。問責(zé)制對于保障績效、防范腐敗至關(guān)重要，以陽光化、規(guī)范化為特征的PPP全流程有望提供一種新型的責(zé)任機(jī)制并調(diào)動和匹配一定程度的公眾參與式民主潛力，為問責(zé)監(jiān)督創(chuàng)造新的境界和為民眾參與治理提供一種新渠道。參與養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的各方都會接受服務(wù)對象的檢驗(yàn)與監(jiān)督。

 

　　第八，在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP實(shí)踐中，需要繼續(xù)鼓勵創(chuàng)新。從一般意義來看，穩(wěn)定與創(chuàng)新是一對博弈力量。只有兼顧穩(wěn)定與創(chuàng)新這兩個因素，才能逐漸豐富PPP發(fā)展過程中的可選項(xiàng)，充分發(fā)揮PPP支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的潛力。