世界航空運輸業(yè)近年來的發(fā)展最突出地表現(xiàn)為自由化的趨勢。自由化對世界各國的國際和國內(nèi)的航空市場都產(chǎn)生了積極作用，同時也對政府的作用和企業(yè)經(jīng)營帶來了一定的挑戰(zhàn)。本文在介紹近年來世界民航業(yè)自由化最新進展的基礎(chǔ)上，指出了未來的發(fā)展趨勢，并就我國民航如何順應(yīng)自由化趨勢進行了討論，提出了相應(yīng)的政策建議。 
國際航空運輸業(yè)的自由化最早發(fā)端于1944年國際民航組織成立之初，當時美國提出在國際航空運輸中實行“開放天空”的建議，但在各國普遍對該產(chǎn)業(yè)實行嚴格的政府管制的條件下，這一建議沒有得到其他國家的響應(yīng)。從上世紀70年代起，經(jīng)濟理論和實踐的發(fā)展，使人們逐漸認識到航空運輸產(chǎn)業(yè)具有更多的競爭性，于是以美國為代表的航空發(fā)達國家開始對該產(chǎn)業(yè)實行放松管制和自由化（deregulation and liberalization）的政策，使國內(nèi)航空運輸發(fā)生了許多積極的變化，對國際航空市場也帶來了一定影響。這些國家的大航空公司在國內(nèi)放松管制的基礎(chǔ)上，紛紛要求放松國際市場的政府管制，以拓展更廣闊的市場空間。于是在對國內(nèi)放松經(jīng)濟性管制的基礎(chǔ)上，適應(yīng)本國企業(yè)的需要，航空發(fā)達國家尤其是美國對外推行自由化政策，提出“天空開放”主張，要求在雙邊或多邊航空協(xié)定中互相開放對方市場，允許企業(yè)的自由進入。自1992年荷蘭和美國簽訂第一份“天空開放”（Open Sky）雙邊協(xié)定以來，自由化趨勢加速發(fā)展，對世界民航業(yè)產(chǎn)生著全方位的深刻影響。 
作為一個地域廣闊和經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的大國，在進一步擴大對外開放過程中，如何迎接世界航空運輸業(yè)的自由化所帶來的機遇和挑戰(zhàn)，提高產(chǎn)業(yè)整體競爭力，在國際市場上占據(jù)一席之地，是中國民航面臨的緊迫任務(wù)。因此，準確理解民航業(yè)的自由化發(fā)展趨勢，采取積極措施，適應(yīng)這些變化，對于中國民航的未來發(fā)展具有重要的意義。
  　航空運輸業(yè)自由化的現(xiàn)狀 
自由化的含義 
航空運輸自由化主要是指改革航空運輸?shù)墓芾眢w制和方法，從政府對空運企業(yè)（國際和國內(nèi)）航空運輸經(jīng)營活動的詳盡管理過渡到更多地依靠市場力量予以調(diào)節(jié)，給予空運企業(yè)更多的經(jīng)營權(quán)利和靈活性。從空間上劃分，它包括兩個方面：一是國內(nèi)航空運輸?shù)淖杂苫＜磳Ρ緡鴱氖潞娇者\輸?shù)钠髽I(yè)基本取消經(jīng)濟性管制（放松管制），在市場準入、價格、航線資源配置等方面按市場化原則進行管理，企業(yè)經(jīng)營活動基本不受人為限制。二是國際航空運輸?shù)淖杂苫Ｋ挚煞譃槿齻€層次，即：雙邊自由化，地區(qū)或次地區(qū)的自由化和全球范圍內(nèi)的自由化。就雙邊自由化而言，它是指兩個國家之間達成的自由化安排。在地區(qū)和次地區(qū)一級，多個國家通過多邊管理機制以促進成員國之間的合作和航空運輸管理的自由化。在更大的范圍，世界貿(mào)易組織（WTO）達成的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（GATS）于1995年生效。其中關(guān)于航空運輸服務(wù)的附件將航空器維修和保養(yǎng)、航空運輸?shù)匿N售和營銷以及計算機訂座系統(tǒng)這三項服務(wù)納入GATS的框架。2000年世界貿(mào)易組織曾討論就航空運輸服務(wù)內(nèi)容進行擴展的可能，但目前還未達成全球性的一致意見。 
從自由化的主體來看，它又分為管理方面的自由化和產(chǎn)業(yè)的自由化。管理方面的自由化是指政府取消對國際、國內(nèi)的市場和企業(yè)的嚴格管理，逐步實行非管制政策，更多地發(fā)揮市場機制的作用。產(chǎn)業(yè)的自由化是指企業(yè)按照市場經(jīng)濟原則開展公平競爭，只要其市場行為不妨害公平競爭，就不應(yīng)受到人為限制。 
管理的自由化 
國際航空運輸管理方面的自由化主要包含以下三方面內(nèi)容： 
國際航班過境協(xié)定 根據(jù)這一協(xié)定，成員國之間應(yīng)該相互交換定期航班的飛越和非業(yè)務(wù)性經(jīng)停權(quán)。該協(xié)定是航空運輸多邊主義的基礎(chǔ)，對國際航空運輸?shù)陌l(fā)展做出了重要貢獻。其締約國從1994年的99個增加到2003年2月的119個，但是國際民航組織1/3以上的締約國，包括幾個國土面積廣大的國家，還沒有參加該協(xié)定。 
雙邊自由化 即在雙邊航空協(xié)定中準予對方進入本國（或本地區(qū)）市場。它是目前各國擴展國際航空運輸服務(wù)的最主要方式。在1995年至2002年間，共締結(jié)了650個以上的雙邊航空協(xié)定（包括修訂或諒解備忘錄），其中的自由化內(nèi)容包括不受限制的業(yè)務(wù)權(quán)（涵蓋第3、4種、有時還涵蓋第5種自由權(quán)）、自由決定運力、業(yè)務(wù)始發(fā)國運價機制以及擴大的航空承運人所有權(quán)和控制權(quán)標準等。雙邊自由化的最突出表現(xiàn)是“天空開放”協(xié)定的大量增加。這些協(xié)定規(guī)定充分的市場準入，在指定企業(yè)、航線權(quán)、運力、班次、代號共享和運價等方面不受限制。目前全球已締結(jié)了87個這樣的協(xié)定，涉及近70個國家，參與方60%為發(fā)展中國家，59例中有美國作為協(xié)定一方，其中21個包含了分階段實現(xiàn)自由化的安排。 
區(qū)域和有限多邊自由化 即以地區(qū)或次地區(qū)的國家集團為基礎(chǔ)的航空運輸服務(wù)自由化。區(qū)域或有限多邊自由化的基本目標，是在有關(guān)成員國之間提供更大的市場準入并改進服務(wù)。目前全球共有10個多邊區(qū)域性自由化協(xié)定，涵蓋了歐洲、中南美洲、非洲、中東、東南亞等地區(qū)。在這10個協(xié)定中，7個規(guī)定了通向充分市場準入的即刻或分階段實施的自由化計劃。除此之外，東南亞地區(qū)還有兩個具體到區(qū)域的協(xié)定，一個涵蓋IMT——增長三角區(qū)，由印度尼西亞、馬來西亞和泰國訂立；另一個涵蓋BIMP——東盟東部增長區(qū)，由文萊、印度尼西亞、馬來西亞和菲律賓訂立。亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）5個心態(tài)相同的成員國于2001年也簽訂了“Kona”協(xié)定，秘魯和薩摩亞于2002年加入。除了歐洲聯(lián)盟——單一市場和南美安第斯集團外，其余的多邊協(xié)定都是1995年以后簽訂的。
  　產(chǎn)業(yè)的自由化 
產(chǎn)業(yè)的自由化內(nèi)容十分豐富，近年來的發(fā)展最主要地體現(xiàn)在航空聯(lián)盟的出現(xiàn)和快速增加上。 
目前全世界已有600多個這樣的聯(lián)盟協(xié)議，聯(lián)盟成員通過聯(lián)合營銷、聯(lián)合運營、聯(lián)合購買以及相互投資參股等多種合作形式，具體包括代號共享、包座、在營銷、運價、余留運力控制和常客計劃方面的合作、航班時刻協(xié)調(diào)、辦公室和機場設(shè)施共享、合資和連鎖經(jīng)營等，以實現(xiàn)在共享航空資源、擴大市場勢力的同時降低成本之目的。目前世界排名前40位的航空公司絕大部分都加入了不同的聯(lián)盟，在全球范圍已形成四個大的航空聯(lián)盟，市場份額占全球的50%以上（詳細情況見附表）。
  　中國民航參與自由化的實踐 
我國民航業(yè)在管理方面的自由化進程與國家的整體對外開放戰(zhàn)略保持一致，同時也考慮了該產(chǎn)業(yè)的具體情況。截至2002年底，中國已與89個國家簽訂了雙邊民用航空協(xié)定，其中近年來簽訂或修訂的協(xié)定包含了一些自由化的內(nèi)容。如1999年簽訂的“中美民航運輸協(xié)定”中規(guī)定，到2001年中美雙方將各自飛往對方的航班增加一倍，每周航班總數(shù)達到54個；通過代碼共享，美國將在中國增加20個通航城市，中國則在美國增加30個通航城市；同時將各自增加承運人進入對方市場。其他如允許新加坡、菲律賓等國以一點對飛我國內(nèi)多個城市，允許我國和日、德、韓等國多家空運企業(yè)多點對飛，允許外資在我國航空公司參股至49％等。 
我國航空公司參與產(chǎn)業(yè)方面的自由化起步較晚，但發(fā)展較快。從1992年中國國際航空公司與芬蘭航簽訂赫爾辛基——北京航線的包座協(xié)議以來，我國航空公司與外國航空公司進行多方面的合作，形式有航線聯(lián)營、代碼共享、收入分攤、戰(zhàn)略聯(lián)盟等。如中國國際航空公司目前與漢莎航等60多個航空公司簽訂了代碼共享協(xié)議，與美國阿拉斯加航和西部航等簽訂了戰(zhàn)略聯(lián)盟協(xié)議；東方航空公司與美利堅航、法航、全日空等多家航空公司簽訂了包座或代碼共享協(xié)議；南方航空公司則與荷蘭航、美國美達航等簽訂了代碼共享和常旅客合作協(xié)議。總體而言，由于我國航空公司的整體競爭實力與外航差距較大，在國際航線上的市場份額一直低于外航（基本維持在40%左右），因此對參與更廣泛、深入的自由化存在一定顧慮，特別是對戰(zhàn)略聯(lián)盟的參與程度不夠，目前還沒有一家公司加入全球性的航空聯(lián)盟。
中國民航面對自由化的選擇 
航空運輸業(yè)的特點決定了它必然是一個開放與競爭的市場，而自由化正是適應(yīng)國際市場開放與競爭的客觀要求。自由化所引發(fā)的競爭為各國的航空運輸產(chǎn)業(yè)帶來了許多積極的變化，如產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大、效率的提高、服務(wù)的改善等。但自由化又是一把“雙刃劍”，在帶來利益的同時也可能產(chǎn)生新的問題。如由于競爭實力存在差距，發(fā)展中國家的多數(shù)航空公司在國際市場上的份額隨自由化的推進而有所下降；航空公司之間激烈的價格競爭使整個產(chǎn)業(yè)的財務(wù)狀況呈現(xiàn)惡化趨勢，企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性受到一定威脅；一些大型樞紐機場的容量進一步飽和，“擁擠”現(xiàn)象更加突出,航空公司和旅客的便利性下降；自由化使一國的航空市場更易受到別國經(jīng)濟、社會等突發(fā)事件的影響，不確定性增多，航空業(yè)面臨的風(fēng)險加大；同時，自由化對航空安全也提出了新的挑戰(zhàn)，如由于跨國飛行的安全標準差異和航空保安管理差異等，可能對跨國界飛行的安全管理帶來一定隱患；等等。此外，保證自由化進展的制度建設(shè)還有待進一步加強，這需要更廣泛的國際合作，因此難度較大。 
如何在推進自由化的過程中獲得更多的利益，減少或避免負面影響，是未來的自由化實踐必須解決的重要問題。中國作為一個發(fā)展中大國，市場潛力巨大，而我們的航空企業(yè)整體實力還比較弱，在未來的自由化進程中將面臨更大的壓力；但世界民航業(yè)的新一輪重組也為中國民航提供了難得的機遇。在國際航空運輸業(yè)自由化深入發(fā)展的重要時期以及我國加入WTO、進一步擴大對外開放的新形勢下，中國民航業(yè)必須順應(yīng)自由化的發(fā)展趨勢，繼續(xù)深化改革和放松管制的步伐，加快目前正在進行的企業(yè)改革和重整步伐，提高國際競爭力，在參與國際民航業(yè)自由化的過程中實現(xiàn)由民航大國向民航強國的跨越。為此，當前和今后一段時期應(yīng)從以下幾方面著手。 
深化政府管制改革，逐步放松直接的經(jīng)濟性管制 
在逐步實現(xiàn)雙邊或多邊自由化之前，應(yīng)該盡快進行國內(nèi)航空運輸市場的管制政策調(diào)整，加快政府管制改革步伐，逐步放松經(jīng)濟性管制，由主要依靠直接管制向主要依靠間接管制轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)航空資源的市場化配置。在現(xiàn)有價格改革方案的基礎(chǔ)上，研究制定進一步放松管制的措施，逐步取消價格下限管制，建立有效的價格上限管制體系，通過價格方面的激勵性管制，促進企業(yè)提高經(jīng)營效率。進一步放松市場進入方面的限制，允許和鼓勵民間資本投資、經(jīng)營民航業(yè)，對市場主導(dǎo)的兼并重組給予必要支持。逐步改變目前航空資源無償使用導(dǎo)致的低效利用和不合理配置狀況，提高資源配置過程中的透明度，對航線經(jīng)營權(quán)等進行公開競標，競拍所得作為財政收入，可用于空中航行服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和對在邊遠航線上提供“普遍性服務(wù)”的企業(yè)進行補貼等。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)取消政府對企業(yè)征收的“民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金”；改進對旅客征收的“機場建設(shè)費”管理辦法，逐步過渡到取消這項政府性收費，由各機場根據(jù)實際情況決定是否征收，政府規(guī)定最高限額。航班分配也應(yīng)與航線資源的配置相協(xié)調(diào)，逐漸放松管制，發(fā)揮市場機制的作用，政府進行必要的監(jiān)督和仲裁，確保航班分配的市場公平和效率。 
強化安全等方面的社會性管制，保護消費者利益 
在逐步減少對企業(yè)直接經(jīng)濟性管制的同時，政府應(yīng)將重點放在航空安全管制、消費者權(quán)益保護以及維護公平的市場競爭秩序上來。特別是要根據(jù)航空安全和保安出現(xiàn)的新情況、新特點，加強安全監(jiān)管的制度化建設(shè)，提高政府安全監(jiān)管人員的專業(yè)化水平和執(zhí)法能力，做到依法監(jiān)管，確保安全管制的效果。實現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，重構(gòu)政企關(guān)系，由主要面向企業(yè)轉(zhuǎn)向主要面向消費者，保護消費者的合法權(quán)益。維護市場公平的競爭秩序，管制和糾正不正當競爭行為，真正使競爭起到推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。在安全管制和消費者權(quán)益保護方面應(yīng)更多地引入激勵性管制和協(xié)商性管制措施，努力解決政府管制中的信息不對稱問題，加強與企業(yè)和消費者的溝通和交流，從機制設(shè)計上改進管制手段，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在自我管制方面的積極作用，使政府的有效監(jiān)管和企業(yè)的自愿承諾有機結(jié)合，通過提高管制效率更好地保護消費者利益。 
制定符合實際的對外開放政策，承擔特殊情況下對產(chǎn)業(yè)的援助責任 
我國民航運輸業(yè)的整體競爭力與發(fā)達國家有一定的差距，在國際市場競爭中處于劣勢。因此，應(yīng)將著眼點放在提升我國航空企業(yè)的競爭力上來，加強對國際民航業(yè)發(fā)展趨勢的跟蹤研究，掌握動態(tài)，并通過加快對內(nèi)放松管制的步伐，為盡快提升我國航空運輸企業(yè)的競爭能力創(chuàng)造條件。對于自由化、“天空開放”等要求，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展狀況和適應(yīng)能力，采取逐步放開的原則，并積極參與國際民航事務(wù)的交流和談判，代表發(fā)展中國家的利益，爭取主動，為國內(nèi)航空運輸業(yè)的長遠利益服務(wù)。同時，面對外部突發(fā)事件對民航業(yè)的沖擊，應(yīng)進一步從國家政治和經(jīng)濟利益的高度，承擔政府援助責任，建立援助企業(yè)的相關(guān)制度，甚至啟動臨時性的危機管理機制，對民航運輸業(yè)給予必要的援助和扶持，幫助該產(chǎn)業(yè)擺脫可能面臨的持續(xù)生存性危機，維護航空運輸市場的穩(wěn)定。中國民航應(yīng)該從“非典”的考驗中進一步總結(jié)經(jīng)驗，提高整個產(chǎn)業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的能力。 
加快產(chǎn)業(yè)整合步伐，盡快提高航空運輸企業(yè)的競爭力 
航空業(yè)的發(fā)展壯大最終需要依靠企業(yè)自身的努力。因此航空公司應(yīng)主動順應(yīng)世界民航業(yè)的發(fā)展趨勢，盡快掌握國際競爭的游戲規(guī)則，在對外合作與競爭中獲取應(yīng)得的利益。應(yīng)該清醒地認識到，目前的航空公司重組只是取得了初步的進展，重組的后續(xù)任務(wù)仍十分緊迫，必須進一步加快產(chǎn)業(yè)的深度整合，盡快提高航空公司的競爭能力。首先，應(yīng)在目前基礎(chǔ)上繼續(xù)推動航空公司之間按照市場原則的兼并重組，包括進一步的強強聯(lián)合、大小聯(lián)合、中央與地方聯(lián)合，注重聯(lián)合兼并的質(zhì)量，為企業(yè)提高競爭力奠定基礎(chǔ)。其次，應(yīng)進一步優(yōu)化企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，大力引入民間資本與國外資本，通過資本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化促進企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改善，形成真正有效的內(nèi)部治理機制。再次，應(yīng)做好重組后的企業(yè)內(nèi)部資源整合，包括機隊布局的調(diào)整、航線結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、業(yè)務(wù)流程的再造、組織機構(gòu)的歸并等，大力推行科學(xué)管理，有效降低內(nèi)部管理成本和外部交易成本，提高企業(yè)的管理效率和經(jīng)營效益。第四，應(yīng)積極參與國際合作與競爭，通過有限保護下的國際參與積累經(jīng)驗，為全面進入國際市場做好準備。此外，還應(yīng)研究如何提高航空公司自身抵御各種風(fēng)險的能力、保持企業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性等問題。