《可再生能源法》實(shí)施后，國家通過多次規(guī)劃推動風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，隨著產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃目標(biāo)，而新的規(guī)劃目標(biāo)只能按照實(shí)際發(fā)展情況一再調(diào)整擴(kuò)大，可以說期間出現(xiàn)了一定程度的發(fā)展失控，也帶來了相應(yīng)問題。

　　風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

　　1、如何保持合理的棄風(fēng)限電比例

　　由于風(fēng)電的波動性特點(diǎn)，在電網(wǎng)靈活性及就地消納不足等條件下，難免出現(xiàn)棄風(fēng)限電的情況。在國外可再生能源發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了棄風(fēng)的情況，但歐洲國家在風(fēng)電發(fā)電量占比已經(jīng)很高的情況下，多數(shù)國家棄風(fēng)率控制在 3%以下。中國在風(fēng)電規(guī)模擴(kuò)張過程中出現(xiàn)的棄風(fēng)率遠(yuǎn)超世界主要國家的平均水平。從 2011 年至 2016 年，中國風(fēng)力發(fā)電年平均發(fā)電小時數(shù)每年下降近 200 小時，2016 年中國棄風(fēng)總量高達(dá)396 億千瓦時，全國平均棄風(fēng)率達(dá) 17.2%。在輸送電網(wǎng)建設(shè)、本地消納、建設(shè)控制等相關(guān)政策連續(xù)出臺下，問題得到了一定程度的緩解，如(圖 3)所示。然而，要實(shí)現(xiàn)中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，需進(jìn)一步提高可再生能源比例，要應(yīng)對風(fēng)電波動性對系統(tǒng)帶來的影響，需要加大對儲能、火電項(xiàng)目靈活性改造等投入，以提高系統(tǒng)靈活性，同時還要保證可再生能源的消納，需要繼續(xù)加大輸配電網(wǎng)絡(luò)的投入，這樣將增加系統(tǒng)投入成本，而要持續(xù)降低棄風(fēng)率難度將更大，需要增加的成本也將越高，如何衡量新增成本與棄電造成的資源損失，避免過度投資而“得不償失”，保持合理的棄風(fēng)率，是風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)一步考慮的問題。

圖3  2011 年—2020 年中國棄風(fēng)電量及平均棄風(fēng)率

　　2、盡快解決補(bǔ)貼缺口對企業(yè)發(fā)展的影響

　　為應(yīng)對持續(xù)攀升的可再生能源補(bǔ)貼需求，國家不斷出臺價格政策，風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價下調(diào)了 43%，可再生能源附加金則上調(diào)到了最初的 19 倍。2011 年，成立可再生能源基金后，國家已經(jīng)累計(jì)撥付超過 4500 億元的可再生能源補(bǔ)貼(見圖 4)。根據(jù)目前實(shí)際補(bǔ)貼額度，按照20 年補(bǔ)貼退出機(jī)制計(jì)算，風(fēng)電、光伏補(bǔ)貼至少還需要一萬億 [4]。可再生能源項(xiàng)目的運(yùn)營維持很大部分依靠補(bǔ)貼，而可再生能源補(bǔ)貼申請要經(jīng)過從地方到中央多個層級、多個部門的審核，自申請到補(bǔ)貼下發(fā)期間相隔長達(dá)一年半到兩年之久，致使大量風(fēng)電投資企業(yè)無法及時回收資金。面對巨額補(bǔ)貼的拖欠，國有企業(yè)體量大還可以繼續(xù)生存，但大量中小民營企業(yè)因?yàn)橘Y源不對等，無法獲得一樣的支持，地方政府補(bǔ)貼的拖欠往往成為壓死中小企業(yè)的最后一根稻草。盡快彌補(bǔ)可再生能源補(bǔ)貼缺口并及時發(fā)放，對保障中國風(fēng)電企業(yè)的良性發(fā)展至關(guān)重要。

圖4  可再生能源電價附加收入和安排支出變化

　　3、技術(shù)特點(diǎn)引發(fā)的其他成本

　　在風(fēng)電快速發(fā)展的同時，相應(yīng)技術(shù)沒有完全及時跟進(jìn)，大規(guī)模風(fēng)電投入運(yùn)行后對電網(wǎng)運(yùn)行及資源利用等方面產(chǎn)生影響，會產(chǎn)生不同程度的附加成本，包括：

　　一是，不穩(wěn)定電源增加運(yùn)行成本。一方面，大規(guī)模風(fēng)電接入時，將容易發(fā)生大的波動而對電網(wǎng)產(chǎn)生沖擊甚至誘發(fā)停電事故，需要增加“備用”容量提高系統(tǒng)靈活性，大量發(fā)電機(jī)組低效運(yùn)行用于“旋轉(zhuǎn)備用”而產(chǎn)生平衡成本。另一方面，由于風(fēng)電單機(jī)發(fā)電能力小、對自然條件要求較高，布局分散且偏遠(yuǎn)，需要較長的輸配線路，相應(yīng)也增加了輸電線路損失成本。

　　二是，火電效率下降增加額外排放。一方面，火電是國內(nèi)碳排放的主要來源，當(dāng)風(fēng)電等可再生能源大規(guī)模接入時，電網(wǎng)波動平衡需要火電機(jī)組頻繁調(diào)整，導(dǎo)致其發(fā)電效率下降，從而增高碳排放率;另一方面，保證電網(wǎng)安全所需“備用”電源多為火電，用于“旋轉(zhuǎn)備用”的火電機(jī)組越多，發(fā)電效率越低，單位發(fā)電量碳排放越高，造成額外的碳排放量。在發(fā)電效率下降、大面積虧損的情況下，如何提高減排效率無疑是對電力行業(yè)發(fā)展的嚴(yán)峻考驗(yàn)，也是中國碳減排路上的一個難關(guān)。

　　三是，低密度能源降低土地利用效率。風(fēng)能和太陽能屬于低能量密度的能源形式，在替代化石能源的過程，需要占用或影響更多的土地資源。以比較成熟的 4×600 兆瓦火電廠舉例，按照國家規(guī)范，所需的最大占地面積約330 公頃，而建設(shè)同等風(fēng)電規(guī)模的風(fēng)電場占地面積約為同等規(guī)模火電廠占地的 50 倍，而風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)通常選在偏遠(yuǎn)的地區(qū)，更長的輸電網(wǎng)絡(luò)也意味著更多土地的使用量。

　　風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

　　經(jīng)歷 30 多年的發(fā)展歷程，中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了飛躍式的發(fā)展，但面對“棄風(fēng)限電”、補(bǔ)貼缺口、發(fā)展失衡及技術(shù)滯后等問題的出現(xiàn)，需要對中國低碳能源轉(zhuǎn)型過程中以風(fēng)電為代表的可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行反思。政策協(xié)調(diào)性、地方政府追求地方利益與國企壟斷等因素，以及電力市場的缺失，是影響中國可再生能源發(fā)展、促進(jìn)中國低碳能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。

　　1、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，注重政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

　　要加強(qiáng)可再生能源發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)。政策制定前要進(jìn)行充分調(diào)研，全面的收集、采納各方意見，政策規(guī)劃時要與相關(guān)部門及地方政府進(jìn)行深入溝通，強(qiáng)化地方政府對政策的認(rèn)同感，提高政策目標(biāo)的可執(zhí)行性、可操作性，便于地方政府在政策執(zhí)行時與中央保持一致，避免“上有政策、下有對策”。同時，要加強(qiáng)政策系統(tǒng)性，在制定相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策的同時要考慮配套支持政策的制定計(jì)劃，避免因政策斷節(jié)導(dǎo)致原有的政策無法落地實(shí)施，地方政府也需要對國家政策進(jìn)行具體化，并頒布支持政策，而不是簡單地轉(zhuǎn)發(fā)執(zhí)行。

　　2、改進(jìn)傳統(tǒng)考核機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展

　　根據(jù)各地風(fēng)電建設(shè)規(guī)模以及本地消納水平綜合建立地方政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展考核體系，加強(qiáng)中央政府有效監(jiān)管，控制地方搶占風(fēng)電資源的傾向。建立中央、地方風(fēng)電發(fā)展信息傳遞機(jī)制，建立健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)督保障措施 [16]，加強(qiáng)風(fēng)電政策前期調(diào)研，在政策的制定、執(zhí)行中統(tǒng)籌考慮地方利益，完善地方風(fēng)電配套政策建設(shè)。對執(zhí)行規(guī)劃到位、發(fā)展規(guī)范的地方政府要給予更多的政策支持及稅收補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)政策效果最優(yōu)。

　　3、堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)公平發(fā)展機(jī)制，加快國有企業(yè)轉(zhuǎn)型

　　一方面，要堅(jiān)持公平的產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，支持競爭，打破壟斷企業(yè)利益分配，建立包括民營企業(yè)等行業(yè)與政府之間的溝通渠道。在制定政策過程中，擴(kuò)大相關(guān)方的參與度、吸收更多產(chǎn)業(yè)相關(guān)方的意見，完善產(chǎn)業(yè)政策公示和意見征詢制度。另一方面，國有企業(yè)轉(zhuǎn)型是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。要加快推進(jìn)能源國有企業(yè)混合所有制改革，推動企業(yè)走向市場，突破原有僵化的體制機(jī)制，為國有企業(yè)松綁的同時也要減少國有企業(yè)對政策部門的影響，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力內(nèi)化到企業(yè)，讓國有企業(yè)真正參與市場競爭，充分發(fā)揮市場配置資源的關(guān)鍵作用。

　　4、加快電力市場建設(shè)，發(fā)揮價格機(jī)制在電力市場中的關(guān)鍵作用

　　風(fēng)電發(fā)展出現(xiàn)的問題很多是中國電力市場建設(shè)過程中的共性問題。要實(shí)現(xiàn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，就需要把風(fēng)電發(fā)展放在中國整體電力市場之中來分析。政府定位與電力市場的作用是核心問題，兩者缺一不可。對競爭激烈的項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域，通過市場配置資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級;而對壟斷嚴(yán)重的并網(wǎng)輸配電等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格監(jiān)管上網(wǎng)、輸配電價格，建立規(guī)范、透明、市場化的電價機(jī)制，充分發(fā)揮價格機(jī)制在電力市場中的關(guān)鍵作用，推動可再生能源的良性發(fā)展。(作者：馬露露 蔣金荷)