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產業園區規劃環評執行中存在的問題及分析
來源:中機院 時間:2020-11-26 點擊:6346
產業園區規劃環評是各類規劃環評中數量最多舊。空間范圍界定最清晰、污染和風險防控成效最明顯的一類，已成為加強產業園區污染防控和環境管理的重要抓手。以產業園區為例，研究分析規劃環評在全鏈條管理中的問題和產生原因，對加強規劃環評管理、完善全鏈條無縫銜接預防
黨的十九屆四中全會提出健全“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究”的生態環境保護體系。環境影響評價制度作為源頭預防體系的主體，是環境治理現代化體系中的基礎性制度，經過多年發展形成了由區域戰略環評(“三線一單”)、規劃環評、建設項目環評構成的全鏈條元縫銜接預防體系。規劃環評在這個體系中處于承上啟下的位置u1，在推動環境保護參與綜合決策、預防和減緩不良環境影響等方面發揮了重要的作用。規劃環評全鏈條管理，包括兩個層面：一是規劃環評本身的編制、審查、落實全過程管理，二是規劃環評在全鏈條環境準人制度體系中與“三線一單”和建設項目環評的銜接。產業園區規劃環評是各類規劃環評中數量最多舊。空間范圍界定最清晰、污染和風險防控成效最明顯的一類，已成為加強產業園區污染防控和環境管理的重要抓手。以產業園區為例，研究分析規劃環評在全鏈條管理中的問題和產生原因，對加強規劃環評管理、完善全鏈條無縫銜接預防體系具有重要意義。
產業園區規劃環評執行中存在的問題
一、產業園區規劃環評的執行率不高
產業園區規劃環評是各級生態環境主管部門審查最多的一類規劃環評，但是其執行率依然偏低。《規劃環境影響評價條例》規定，規劃環評審查權限與規劃審批權限一致。《中國開發區審核公告目錄》(2018版)(以下簡稱《目錄》)中的國家級開發區，應該由國家層面進行規劃環評審查。據統計， 《目錄》中共有552家國家級開發區，其中生態環境部受理的規劃環評僅100多項，占比不足30％，主要集中在經濟技術開發區和高新技術產業開發區，受理的跟蹤評價不足20項。5I。截至2017年年底，長三角地區納入統計的595個工業園區中仍有83個園區未開展或未重新開展規劃環評工作，55個規劃環評滿5年的園區未開展跟蹤評價工作。6o。江蘇省作為規劃環評試點省份，規劃環評工作走在全國前列⋯，但截至2019年上半年，省內國家級開發區規劃環評開展比例仍不到一半，省級開發區規劃執行比例約85％，跟蹤評價完成率不到40％。
二、規劃環評對規劃的優化調整作用發揮不充分
由于規劃環評介入晚、流于形式，規劃環評對規劃方案優化的作用發揮不充分。從規劃環評與規劃方案的互動成果角度來說，早期介入、全過程互動，是規劃環評發揮對規劃優化調整作用的重要前提，然而有的產業園區規劃環評介入過晚，對已經形成的規劃草案在報批前臨時組織規劃環評，或是在規劃已經批復的情況下補辦規劃環評手續，規劃環評的優化調整建議無法落實到規劃方案中。同時，受規劃后重大建設項目、招商引資等因素驅動，園區規劃編制機構未采納規劃環評的合理優化調整建議，規劃環評流于形式，對規劃本身布局、規模、產業定位等起不到實質性優化調整效果，源頭預防的應有作用大大削弱。
三、規劃環評的要求落實不到位
規劃環評的審查意見未形成剛性約束，相關要求被“選擇性”落實，對周區環境管理的支撐不足。在規劃實施過程中，規劃環評報告書結論及審查意見中環境保護相關要求的落實是規劃環評成果發揮成效的重要途徑，然而筆者調研的產業園區在開發建設和環境管理中或多或少存在規劃環評結論及審查意見落實不到位的情形，主要包括：未按規劃環評要求引進項目，集中供熱、污水集中處理等環境基礎配套設施建設滯后，區域性減排措施不能及時落實，居民搬遷、飲用水水源地調整等要求長期未落實，人居矛盾和環境風險長期存在，環境監測監管預警體系缺失，導致區域環境問題持續存在并引發大量公眾投訴。
四、規劃環評成果質量不過關
規劃環評成果質量不過關，制約其有效性和指導性。各類型產業園區環境污染和影響特征不同、所在區域生態環境約束不同，規劃環評編制過程中需針對區域環境特征、園區的污染特征開展評價，提出有針對性、可操作性的規劃調整建議及污染減緩措施。但調研發現部分園區規劃環評成果質量不過關，在空間布局合理性論證、產業定位和準入把關、污染管控措施要求等方面存在有效性和指導性不足的問題。如對內部空間分散混亂的園區，規劃環評未結合園區特征從土地節約利用、污染集中治理和環境風險統一防控角度提出針對性的空間優化方案或管制要求；對規劃產業污染風險高的園區，規劃環評對于產業鏈環境合理性分析、高風險產業設置的生態環境合理性分析偏弱；對于產生特征污染物的園區，規劃環評未能提出針對性措施要求，治理工藝不匹配導致產生后續環境風險。
產業園區規劃環評執行中為什么會產生問題？
一、園區管理機構對規劃環評認識不足
我國設立的各級產業園區通常會組建專門的管理機構(如管委會、開發公司等)或者由政府部門代管，負責園區開發建設和管理等事務。對長江經濟帶400多家園區的調查發現，設立專門的園區管理機構是主流，由政府部門代管的不到30家。產業園區的管理機構作為園區規劃及規劃環評、開發建設、招商引資、環境管理等的實施主體，簡單地將規劃環評看作是建設項目環評受理審批的“敲門磚”博’，沒有充分認識到規劃環評是環境宏觀決策的重要支撐，對規劃環評重視程度不夠，開展規劃環評的內在動力不足，僅以取得規劃環評審查意見、項目落地為目的，沒有將規劃環評建議真正納入規劃決策考量。在實際開發建設和環境管理的過程中，將規劃環評成果束之高閣，沒有把規劃環評報告書和審查意見的要求作為環境管理的重要依據，導致規劃環評結論及審查意見落實不到位，造成布局性矛盾突出、環保基礎設施不滿足需求、環境監管和風險防范能力不足等問題。
二、產業園區規劃不屬于法定規劃體系
產業園區規劃不在我國現行的法定規劃體系里，沒有法定的規劃審批部門。調研的園區中，部分園區雖開展了規劃環評，但規劃并沒有獲得相關部門批復，園區實際開發建設也未按規劃進行，相應規劃環評的執行效力也受到影響；部分園區規劃雖獲得相關部門批復，但在規劃實施過程中，土地開發、基礎設施建設等往往受制于城鄉規劃、土地利用規劃等上位規劃，與規劃環評要求及園區實際發展需求不匹配。同時，由于產業園區規劃不屬于法定規劃體系，各地在實際執行中對規劃對象、范圍、內容、深度等均沒有統一尺度。園區層面沒有整體規劃，只顧眼前，缺乏統69籌和長遠考慮，邊規劃邊變化、面積越變越大，“規劃跟著項目走”、頻繁修編等情形不在少數，導致規劃環評難以從整體上判斷園區長遠的環境影響和風險，規劃環評源頭預防作用發揮有限。
三、與“三線一單”、建設項目環評尚未很好銜接
“十三五”以來，以“三線一單”為空間管控基礎，以規劃環評和建設項目環評為環境準人把關的全鏈條環境準人體系逐步構建。
一方面，在規劃環評與“三線一單”銜接上，2016年開展產業園區規劃環評清單式管理試點，2019年新修訂的《規劃環境影響評價技術導則總綱》中也增加了規劃環評與“三線一單”工作的銜接，但現階段規劃環評與“三線一單”的具體銜接方法仍處于探索階段，隨著“三線一單”制度的推進，產業園區規劃環評如何與“三線一單”銜接亟待進一步明確。
另一方面，在規劃環評與建設項目環評的銜接上，雖已出臺相關聯動指導意見，明確規劃環評作為建設項目環評審批的重要依據，但園區規劃環評是基于環境質量目標的承載力分析，確定的是園區范圍內的污染物排放總量控制上限，而具體建設項目環評及后續排污許可分配給企業的排放量并未銜接園區層面污染物排放總量，園區污染物排放量與環境質量之間未建立起有機聯系。（作者：姚懿函 趙玉婷 董林艷 李亞飛 李小敏）
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