近年來，生態環境導向開發（EOD）模式受到了廣泛的關注。EOD模式的出現，可以為深入打好污染防治攻堅戰提供有效保障，為促進生態環境領域的高質量發展提供有力支撐。現階段EOD模式實踐面臨諸多挑戰，本研究就EOD模式實施過程中可能存在的問題以及導致的風險進行了分析，并針對性地提出了對策建議，以期為進一步組織實施好EOD模式試點項目提供支撐。
一、EOD推進現狀
2018年8月，生態環境部發布了《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號），首次提出“探索開展生態環境導向的城市開發（EOD）模式”。此后，國務院辦公廳、生態環境部、財政部、發展改革委等多個部門相繼發布文件，持續推進EOD入庫實施。此外，國家陸續出臺了相關的政策，推動EOD項目的落地實施，2020年到2022年，生態環境部批準了兩批共94個項目開展EOD模式試點。
省級層面上，各省也陸續開展了EOD項目省級試點。江蘇省在《江蘇省“十四五”生態環境保護規劃》中明確提出鼓勵推廣生態環境導向的開發（EOD）模式。2022年9月，江蘇省生態環境廳、江蘇省發展改革委員會、江蘇省財政廳聯合印發《關于組織開展江蘇省生態環境導向的開發模式試點工作的通知》，明確了支持范圍、申報條件、支持政策、申報程序、申報材料以及申報時間和方式等內容。安徽是全國首個設立省級EOD模式試點的省份，2022年6月，安徽省人民政府辦公廳印發《鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復若干措施的通知》，明確了社會資本參與生態保護修復項目的重點領域以及相關支持政策。2021年9月，山東省人民政府印發《落實“六穩”“六保”促進高質量發展政策清單（第四批）》，明確提出將EOD模式試點納入山東省綠色金融項目庫，予以金融扶持。2023年11月，浙江省根據《關于組織開展省級生態環境導向的開發(EOD)模式試點工作的通知》(浙環函〔2023〕99號)的要求，開展了省內第一批生態環境導向的開發（EOD）模式試點工作。
二、存在的問題
（一）泛化使用EOD模式的概念
根據國家的相關文件，EOD模式有著嚴格的適用范圍，具有較強的專業性，謀劃EOD項目要符合生態主題、產業融合、增值反哺、一體化實施等基本要求。有的地區、申報單位沒有正確理解開展試點的目的，以EOD模式試點之名，行項目融資之實；有的沒有把握EOD模式的核心要義，將EOD視作萬能框，各種項目都往里裝；有的試圖通過試點的名義，突破現行的一些政策限制。這些將EOD模式萬能化、泛化使用的做法，沒有對照分析是否符合相關要求，而是把精力放在了通過包裝“打造”EOD項目以實現融資上，是錯誤的做法。
（二）生態環境治理內容不匹配
EOD項目的策劃與實施必須堅持生態環境保護優先的原則，解決突出的生態環境問題是EOD項目的首要任務。項目選擇上須注重生態環境治理的緊迫性和可行性，且應有明確的、定量的生態環境改善目標，通過改善生態環境，將生態優勢轉化為發展優勢，為關聯產業開發項目奠定基礎[5]。部分EOD項目實施內容中設定的項目邊界范圍過大，環境問題提出過于籠統，提出的主要環境問題不突出、也不緊迫，生態環境治理內容選擇上僅考慮了地方近期擬實施的與生態環境沾邊的項目，而非解決突出環境問題的項目，治理目標也未定量，治理目標與實施治理工程效果不匹配，這些均不符合EOD模式的基本要求。例如有的EOD項目借生態環境整治之名，花大氣力投資搞景觀建設，項目建設與當地生態環境改善目標之間關聯性不大。有的為包裝項目，做大項目投資、拼湊項目數量，如將水利部門的防洪排澇工程，文旅、市政部門實施的景區環境改善提升工程等均納入項目范圍考慮，這些均是不可取的。
（三）生態環境治理與產業開發項目關聯性不強
在解決突出環境問題的同時，EOD項目的另一個要點是融合共生，強調的是相互支撐和收益反哺的關聯產業開發項目，關聯產業應對生態環境質量有較高的依賴性，生態環境質量的改善要對關聯產業開發具有明顯的價值提升作用[7]。有些申報單位出于融資的需求，在申報過程中隨意搭配生態環境治理和產業融合項目，并未考慮二者之間的關聯性。有些地區在申報時，盲目效仿申報成功的案例，并未切實考慮當地實際情況是否匹配、可行等問題。在后續的運營實施環節過程中，產業與生態項目融合度不高，導致產業的收益無法彌補生態修復支付成本，影響EOD模式實踐的積極效果。
（四）產業開發項目收益測算虛高
部分EOD項目在策劃階段，為實現成本與收益的平衡，在測算時對可產生收益的部分未進行合理測算，導致測算結果不可行。即使項目通過評審順利入庫或順利融資，在實際推進過程中，由于產業培育和產業導入往往需要一定的時間才能見效，測算虛高會導致項目的整體投資回報周期變長，不僅影響了開發主體實施EOD模式的積極性，同時，搭配關聯產業對生態治理的反哺作用也會大受影響。
（五）違背一個市場主體一體化實施的原則
EOD項目實際推進過程中，可能存在地方政府不夠重視、心存僥幸心理的現象，認為已入庫項目，后續實施監管不會那么嚴格。部分項目并未將生態環境治理與關聯產業開發作為一個整體項目，切實由一個市場主體一體化實施，而是推進過程中，不同子項目內容割裂實施，投資建設與運維經營未采用一體化方式實施。這樣不能保證所有的成本和收益都在一個實施主體中，無法確保EOD項目增值反哺的可行性。
（六）部分項目借試點名義試圖突破政策限制
國家試點文件明確要求，試點實施單位要嚴格履行試點實施承諾，不以試點名義突破現有法律法規政策等要求，嚴格落實招投標、土地、政府采購、資源開發、投融資、資產處置等各項法規政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務。這意味著，不能以EOD的名義去隨意突破現有的政策約束，尤其在紅線管控、自然資源管理、土地政策、不新增地方政府隱性債等方面。在政府不投入的前提下，生態環境質量得到有效改善、產業得到更好發展是EOD模式的初衷，也是目標。部分地方政府在項目策劃過程中，試圖模糊界限，渾水摸魚，為大干快上，盡快融資，違規一路“開綠燈”，違背了EOD項目依法依規的重要要求，是不可取的。
（七）重申報輕建設導致項目可持續性不足
部分地方政府重申報輕建設，前期入庫申報階段關注度和積極性高，雖然在申報入庫時按要求出具依法規范實施的承諾函，也承諾建立推進實施的長效機制，如成立項目領導小組等。但項目入庫后，由于地方領導變更，或重視程度不夠，領導小組形同虛設，地方政府對項目的關注度、參與度和監管力度減弱，項目實施遇到問題不能通過政府指導、協調解決，造成了項目建設進度偏慢、生態環境治理和產業項目不能統籌推進、項目管護、運維管理不規范，影響了項目的可持續性。
三、存在的風險
（一）特許經營權取得的合法合規性風險
在項目實踐中，多數地方政府并未按照《關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）中的規定“公開競爭引入生態保護修復主體”，而是以授權的方式直接確定本級地方國企為項目實施主體，存在實施主體合規性問題。同時，EOD項目實施范圍內存在著較多的特許經營事項，如：砂石等自然資源使用權，污水、供水、光伏等特許經營權，林業碳匯權等，如未采用競爭程序選擇項目實施主體，則存在違反招投標法或政府采購法以及違反公平競爭原則的問題，其合規性也存在問題。
（二）新增的隱性債務風險
EOD項目申報主體為政府，應屬于政府決策實施的項目，但項目資金用途為公益及經營性一體化實施的項目，而非僅為公益性項目；償債資金的來源為市場化項目的經營性收入而非來源財政收入，從以上特征可以看出EOD項目并不具有隱債風險特征。如果EOD項目在實施過程中沒有嚴格依法依規實施，或出現僅實施環境治理項目，未實施或未能有效實施產業發展項目，從而導致項目自身收益不足或缺乏收益的問題，則政府就可能要承擔償債責任，或者對項目收益不足部分由政府承擔補貼責任，此種情況下，就會使得EOD項目存在隱債風險。
（三）項目完成質量不高的風險
一體化開發是EOD模式的基本要素，由于生態環境治理項目專業要求高，綜合性強，再加上產業開發，行業跨度極大。這就對參與EOD模式項目的投資開發主體的綜合能力和專業化程度要求極高，項目開發的主體不僅要在生態環境治理方面具備較高的專業化水平，還要具備足夠的產業開發能力，能滿足從概念規劃、產業規劃、項目策劃、工程施工、產業招商和資產運營等開發全周期的一體化實施要求，確保項目高質量建成落地[9,11]。從此前已實施的EOD模式項目來看，專業化的生態環境治理企業往往欠缺綜合開發能力，而具備綜合開發能力的主體卻又不具備成熟的生態環境治理項目的經驗，可能會存在因綜合治理與開發能力不足導致項目完成質量不高的風險。
四、對策建議
（一）建立多部門協同推進機制
EOD試點項目通常集成了生態保護修復項目、環境基礎設施項目、產業發展項目、旅游開發項目，項目的成功落地既需要謀劃、開發、建設、運營全過程的統籌，往往也面臨著空間規劃調整、土地指標占補平衡、能源“雙控”等政策約束，需要多部門的協同推進、多要素保障、多種政策工具的協同實施[12]。而目前生態環境部門牽頭的EOD模式試點項目主要關注于生態環境問題的解決，對鄉村振興、產業發展等多領域的統籌尚顯不足。建議由發展改革委、自然資源、生態環境等部門共同牽頭負責，財政、文旅、水利、科技等部門協同配合，統籌產業、土地、環保、信貸、財稅等多方面的政策，系統考量EOD項目的必要投入與合理回報，創新激勵機制、支持政策和投融資模式。
（二）做好項目前期構建及規劃
EOD項目開發作為一項新政策、新事物，專業性較強，有的地方在謀劃項目時，普遍存在“不會報”“報不好”等情況。建議由生態環境、發展改革、財政等部門共同組織對已納入試點、已入庫的EOD模式項目推進情況進行調研，重點了解EOD項目推進過程中存在的問題和困難，針對性地進行分析研判、提出解決辦法。在調研的基礎上總結成功經驗與教訓，認真梳理試點過程中存在的共性問題，及時研究調整完善相關政策，深入推進試點工作。同時充分發揮工程咨詢機構、高校、科研院所等智庫作用輔助科學決策，加強項目建設的前期調研，強化可行性論證和風險評估，強化對環境績效、產業融合、收益覆蓋和一體化實施的可行性論證，筑牢EOD項目可落地基礎。
（三）合理控制EOD試點項目規模
當前試點階段，國家要求地市級項目投資總額不高于50億元，區縣級不高于30億元，按20%的比例折算，地市級項目需要籌集資本金10億元，區縣級項目資本金籌集也需6億元。同時，在項目建設運營初期，生態保護及治理、基礎設施建設需要大量的資金凈投入，此時產業發展未形成一定規模，很難對公益性、半公益性的生態環境治理項目進行反哺，需要項目申報主體用自身的現金流予以補足。當前經濟條件下，部分申報主體承載能力有限，項目現金籌集難度較大，這是各試點項目進展緩慢的最重要因素。建議在EOD項目策劃階段，邀請金融機構提前介入，進行“肥瘦”項目建設內容、搭配比例、投入與產出的平衡測算，征求金融機構的意見和建議，以項目融資落地為導向統籌謀劃項目，切勿規模貪大，確保EOD試點項目順利開展。
（四）強化項目建設風險管控
2020年國內開始試點推廣EOD模式，可供風險管理研究的案例少，多數項目基本處于“邊實踐、邊摸索”階段，與傳統城市開發模式相比，缺乏成熟規范的風險管理體系。建議加強對入庫項目的跟蹤調度，定期調度項目的進度情況，重點關注項目用地手續是否落實、前期手續是否齊全、招采過程是否合規、融資是否到位、項目是否按期建設等方面，及時發現項目推進中存在的問題，積極尋找解決路徑，推動EOD項目盡快落地。
（五）盡快建立績效考核機制
當前EOD模式并未對項目預期效果形成合理的檢驗方式，同時國內也還未對環境提升形成統一且權威的指標體系。建議財政部門牽頭，盡快構建包含生態、環境、經濟等因素的績效考核體系，建立相應評價指標對EOD項目的預期效果進行合理檢驗，保證EOD項目實施真正有成效、發揮預期作用。
五、結束語
當前我國正處在生態文明建設的關鍵階段，生態環境導向開發（EOD）模式為生態環境治理提供了一種創新的模式，是助力生態環境高水平保護與經濟高質量發展正向協同的有力支撐。隨著EOD試點項目的不斷推進，在取得成功經驗的同時也會暴露一些矛盾問題，但通過制定有針對性的策略，可以規范EOD模式的實施，加快推進綠水青山向“金山銀山”轉化，努力實現生態效益和經濟效益雙贏。(作者：蘇慶 鄭建平 趙靜 呂江濤)
