在國土空間規(guī)劃體系重構與鄉(xiāng)村精細化治理轉型的雙重背景下，我國村莊規(guī)劃設計可實施性低、精細化不足的問題尤為凸顯。聚焦村莊土地資源浪費嚴重、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足、人居環(huán)境質量差等關鍵挑戰(zhàn)，本文以小燕山口村莊規(guī)劃實踐作為案例，初步嘗試構建“以人為本、融入鄉(xiāng)土、多元協(xié)商”的精細化村莊規(guī)劃設計模式。首先，以精細化土地整理為切入點提升土地利用效率，對零散閑置用地、少批多占用地等土地資源進行挖潛與整理，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建設用地指標；其次，細化村莊土地分類并對土地利用進行精細化設計，打造“村在綠中、綠在村中”的鄉(xiāng)村空間形態(tài)與風貌特征，最終實現(xiàn)土地資源集約開發(fā)、耕地保護、產(chǎn)業(yè)融合、人居環(huán)境提升等多元發(fā)展目標。

　　隨著三農(nóng)問題的持續(xù)涌現(xiàn)與動態(tài)演變，黨的十九大提出將鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略，針對城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分等核心問題，以統(tǒng)籌協(xié)調農(nóng)村人、地、業(yè)關系為抓手，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村發(fā)展目標。村莊規(guī)劃是村域國土空間開發(fā)保護利用的依據(jù)，也是推進鄉(xiāng)村地域空間重構、提升鄉(xiāng)村治理能力、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺。然而，由于以往鄉(xiāng)村規(guī)劃體系頂層制度設計不明晰，我國不同地域、不同時期的村莊規(guī)劃實踐各不相同，多重職能部門管轄下的各類村莊規(guī)劃內容形式各異，且缺乏相互協(xié)調性與系統(tǒng)性，導致規(guī)劃落地實施難、管理效度低。隨著國土空間規(guī)劃體系頂層設計制度的陸續(xù)出臺，村莊規(guī)劃被規(guī)范為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外的詳細規(guī)劃，強調對具體地塊用途和開發(fā)強度的實施性安排，是各項建設活動的法定依據(jù)。在我國不斷推進基層治理現(xiàn)代化能力的背景下，精細化治理逐漸成為鄉(xiāng)村治理的新興范式，強調人本性的回歸。在該背景下，村莊規(guī)劃如何響應其法定規(guī)劃的效力需求，以及鄉(xiāng)村精細化治理轉型需求，促進農(nóng)村土地資源高效利用，提升鄉(xiāng)村生態(tài)文明價值和人居環(huán)境質量，是當前理論研究和規(guī)劃實踐面臨的關鍵挑戰(zhàn)。

　　1 村莊規(guī)劃存在的問題及精細化村莊規(guī)劃設計轉型需求

　　1.1 國土空間規(guī)劃體系重構中的村莊規(guī)劃：問題與挑戰(zhàn)

　　在《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《中央農(nóng)辦 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部 國家發(fā)展改革委 財政部關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見》(農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1 號)、《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35 號)等政策文件推動下，國土空間規(guī)劃體系重構成為傳統(tǒng)村莊規(guī)劃轉型與創(chuàng)新的關鍵契機。在五級三類國土空間規(guī)劃體系中，村級國土空間規(guī)劃(以下簡稱“村莊規(guī)劃”)是落實上位總體規(guī)劃及剛性控制底線、指導建設管理的政策工具，承擔著統(tǒng)籌農(nóng)村土地開發(fā)利用和保護、發(fā)揮村民主體作用的基礎性作用?；诖?，村莊規(guī)劃如何在編制方法上適應新的國土空間規(guī)劃體系、在新的規(guī)劃治理體系下發(fā)揮有效作用，是當前亟待探討的關鍵議題。

　　我國現(xiàn)行村級規(guī)劃設計與實施管理面臨諸多難題：首先，村莊規(guī)劃編制的理論和技術支撐不足。編制范式上往往采用城市規(guī)劃的精英決策理性規(guī)劃模式，忽視了鄉(xiāng)村人文和資源稟賦、社會關系網(wǎng)絡的內生秩序，不能滿足村莊發(fā)展的實際需求。編制技術上，現(xiàn)行規(guī)劃精度較低，尤其是土地利用分類精細化程度不足，不符合村莊發(fā)展的實際需求，難以指導村莊具體建設，導致村莊規(guī)劃的實施程度不高。

　　其次，土地資源難以得到高效集約利用。以往村莊建設以“土地利用規(guī)劃”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃”兩大體系作為治理工具，但土地利用規(guī)劃體系中無村域級別，上一級(鄉(xiāng)鎮(zhèn)級)土地利用總體規(guī)劃無法精細化管控村莊土地利用，導致土地利用規(guī)劃與村莊規(guī)劃無法銜接，影響村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與建設項目落地。因此，村莊土地資源利用不合理成為掣肘鄉(xiāng)村振興的關鍵問題之一，如何響應土地綜合整治需求以優(yōu)化土地資源配置是村莊規(guī)劃編制面臨的關鍵挑戰(zhàn)?。傳統(tǒng)村莊規(guī)劃強調生活空間的布局與建設，同時傳統(tǒng)土地整治則更關注土地效益的最大化;而當前國土空間規(guī)劃改革背景下，村莊規(guī)劃更應同時強調鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間布局的協(xié)同發(fā)展。

　　最后，鄉(xiāng)村生態(tài)文明價值亟待提升。生態(tài)環(huán)境保護、國土資源高效利用、人—地—產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、鄉(xiāng)村價值重構、村民生活品質提升是當前村莊規(guī)劃需解決的關鍵問題。聚焦城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質建設，村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，應在強調國土用途管控的同時，融入環(huán)境品質管理與發(fā)展引導。

　　1.2 鄉(xiāng)村治理精細化的轉型需求

　　在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉型驅動下，鄉(xiāng)村治理精細化是提升鄉(xiāng)村空間治理能力、推進基層治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。精細化治理模式作為鄉(xiāng)村治理的新興范式，其價值理念體現(xiàn)了人本性，即回歸村民的生活生產(chǎn)訴求，也體現(xiàn)了公共性，即凝聚鄉(xiāng)村多元主體力量，構建鄉(xiāng)村社會公共性文化。面對鄉(xiāng)村社會多元復雜的治理需求，鄉(xiāng)村精細化治理是一種需求導向、注重細節(jié)、準確供給的治理模式，以多元主體協(xié)同參與為制度基石，強調由以往政府管控的粗放型模式向針對全過程、各環(huán)節(jié)做出最優(yōu)設計、統(tǒng)籌聯(lián)動與信息互通的精細化模式轉型 。

　　在鄉(xiāng)村治理精細化轉型驅動下，村莊規(guī)劃必須契合鄉(xiāng)村治理模式，才能真正實現(xiàn)以人為本的村莊發(fā)展。以往村莊規(guī)劃編制工作粗放、重規(guī)劃輕實效、規(guī)劃主體單一、村民主體性缺乏保障、難以指導村莊具體建設等問題尤為突出 [7]。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村莊規(guī)劃應在尊重村民的利益訴求、系統(tǒng)識別農(nóng)村發(fā)展建設主要矛盾和關鍵問題的基礎上，凸顯規(guī)劃設計的人本性、地域性、適宜性、操作性;同時，構建以村民及社會組織等多方主體共同參與的制度框架，最終達成規(guī)劃與發(fā)展共識，為鄉(xiāng)村治理的精細化轉型提供政策支持。

　　2 精細化村莊規(guī)劃設計模式構建

　　村莊規(guī)劃如何明確自身目標定位、創(chuàng)新編制內容和技術手段、重構實施路徑與制度框架、契合鄉(xiāng)村治理精細化轉型需求，是當前規(guī)劃實踐與理論研究的重點與難點。雖然目前國內部分地區(qū)的鄉(xiāng)村實踐已提出精細化設計理念，但在規(guī)劃框架構建、編制方法與技術創(chuàng)新等方面尚未形成定論，急需更深入的實證研究。本文在梳理已有研究的基礎上，融入我國華北地區(qū)村莊規(guī)劃實踐經(jīng)驗，嘗試初步構建精細化村莊規(guī)劃設計模式及工作框架。

　　第一，治理理念嵌入規(guī)劃框架?；卩l(xiāng)村治理精細化理念，注重提升規(guī)劃的人本性;切實把握村民的真實訴求，調動多元主體參與，強化規(guī)劃的集體理性 [6];促進從規(guī)劃管控向規(guī)劃治理的轉型，以強化村民自治為基礎，充分考慮村民利益及其行為邏輯，促進鄉(xiāng)村治理模式的精細化模式轉型。

　　第二，聚焦鄉(xiāng)村生態(tài)文明價值，制定精細化規(guī)劃目標。突出鄉(xiāng)村生態(tài)文明價值，規(guī)劃目標的制定應尊重鄉(xiāng)村社會文化、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、傳統(tǒng)村莊形態(tài)和原始風貌、傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式。

　　第三，土地整治與村莊規(guī)劃的協(xié)同促進。以“人—地—產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動發(fā)展為切入點，對農(nóng)村土地資源進行精細化整理，創(chuàng)新土地資源活化模式，促進土地資源的集約、合理、科學利用。

　　第四，土地利用規(guī)劃精細化，空間風貌鄉(xiāng)土化。首先，細化土地用途分類?；凇秶量臻g調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》，在二級用地分類基礎上細化土地用途，為實現(xiàn)精細化設計提供用地基礎。其次，精細化土地利用功能布局。一方面，針對零星用地進行點狀供地布局。例如，可將點狀農(nóng)林用地與宅基地穿插布局，精細化宅基地用地布局，明確界定房屋用地、儲藏用地、蔬菜和果樹用地等不同功能劃分。另一方面，可結合具體建設項目對村莊土地利用進行精細化規(guī)劃。例如，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的項目選址、指標控制、功能布局等針對性需求進行規(guī)劃設計。最后，在村莊空間形態(tài)和環(huán)境質量方面，以“針灸式”手法構建鄉(xiāng)村風貌和農(nóng)業(yè)景觀，凸顯“村在林中、林在村中”的鄉(xiāng)村空間特征，針對居住環(huán)境、公共空間、公共服務設施進行精細化設計。

　　第五，項目實施管理精細化?；诖髷?shù)據(jù)和信息技術創(chuàng)新數(shù)字化規(guī)劃方法，強化發(fā)展時序與建設項目統(tǒng)籌布局，實現(xiàn)高精度規(guī)劃設計與建設項目管理，提升村莊規(guī)劃的可實施性。(作者：張?zhí)靾?nbsp; 張文印    夏晟)