2018年4月, 西安臨空經濟示范區獲批, 開啟了西部內陸地區臨空經濟發展的新征程。為了捋清西安臨空經濟示范區的發展思路, 本文在分析示范區發展現狀的基礎上, 指出示范區尚存政策支持散而弱、管理體制不合理、產業優勢待發揮、協同發展力不足等問題, 提出示范區應緊抓臨空經濟發展窗口期機遇, 通過構建扶持政策體系, 理順管理體制, 遵循臨空經濟規律, 發揮“自貿+臨空經濟”疊加優勢, 實施差異化產業策略, 編織聯運交通網絡等加快臨空經濟發展。
 

 

2018年4月25日, 國家發展改革委、中國民航局正式批復設立西安臨空經濟示范區 (以下簡稱“示范區”) , 為振翅欲飛的陜西送來一股東風。示范區的設立, 不僅有助于陜西在海權時代突破“不臨海、不沿邊”的地理區位劣勢, 也有助于陜西在“一帶一路”節點城市競賽中贏得競爭優勢, 更有助于陜西將“第五沖擊波”的巨大潛力轉化為追趕超越的強大動力。2018年12月, 《陜西省〈關中平原城市群發展規劃〉實施方案》 (陜政辦發[2018]68號) 將西安臨空經濟示范區列為重點工作, 要求西安市、咸陽市、西咸新區負責制定臨空經濟示范區實施方案。本文通過分析西安臨空經濟示范區發展現狀與存在問題, 在遵循國內外臨空經濟區發展規律的基礎上, 提出相關建議, 以期為新區制定臨空經濟示范區實施方案提供參考。

一、發展現狀

西安臨空經濟示范區位于西咸新區空港新城, 規劃面積144.1平方公里, 南至福銀高速、北至涇河, 東至渭城區底張街道, 西至渭城區北杜街道, 與空港新城完全重合。按照《西安臨空經濟示范區總體方案》, 示范區將以樞紐經濟、門戶經濟、流動經濟為重點, 加快打造臨空特色產業聚集區, 力爭到2020年, 初步形成航空物流、總部經濟、航空維修、文化創意等產業發展格局。
 

目前, 示范區發展勢頭良好。一是樞紐輻射能力初顯。從西安咸陽國際機場出發, 1小時航程可以覆蓋主要的中西部城市, 2小時航程可覆蓋我國75%的領土和85%的經濟資源, 3小時航程可覆蓋我國所有省會和重要旅游城市[1]。二是客運實力不斷增強。截至2018年12月, 示范區已開通航線345條, 其中國際航線58條, 可通達50個國外城市, 航線網絡通達能力僅次于北京, 居全國第二, 綜合排名首次躋身全球前50位, 航班正常率、客運增長率、航班量增長率連續保持全國第一, 全年旅客吞吐量突破4465.37萬人次, 躍升至全國第7位。三是貨運能力迅速提升。截至2018年12月, 示范區已開通16條全貨運航線[2], 其中包括西安至阿姆斯特丹、哈恩、芝加哥、首爾、河內5條國際全貨運航線, 西安至西寧等11條國內全貨運航線, 初步形成國內北上南下、東進西出, 國際向西加密、洲際直達的全貨機航線網絡布局。2018年航空貨運量突破31.26萬噸[3], 同比增長15.38%, 增速在全國十大樞紐機場位列第一, 其中, 國際貨運量達4.2萬噸, 同比增長超28%。
 

與日俱增的樞紐輻射能力和客貨運輸實力, 為示范區臨空經濟發展奠定堅實基礎。目前, 示范區已聚集138家企業, 涵蓋飛機維修、航材制造、電子信息、生物醫藥、物流運輸等產業領域, 初步形成了臨空全產業鏈。其中, 航空物流產業發展最為迅速, 示范區已匯聚普洛斯、豐樹、巴夫洛、華瀚等66家國內外物流企業, 以及百余家貨代公司、快遞企業、商貿企業、電子商務企業、生產企業、信息服務企業、報關報檢企業, 覆蓋物流地產及倉儲、 (跨境) 電子商務、快件轉運與分撥、貨物代理和運輸等業態, 構建了鏈條較為完整、功能較為完善的航空物流產業體系。飛機維修產業加快布局, 隨著東航—賽峰飛機起落架深度維修基地和海航技術部附件維修中心等項目落地, 將逐步形成以飛機整機維修、部附件及特種設備制造和維修的航空保障產業鏈。生物醫藥產業穩步推進, 目前已引進梅里眾誠動物疫苗生產基地項目[4]。

二、面臨問題

政策支持散而弱。臨空經濟具有資本密集和技術準入門檻高的特性, 發展初期亟須相關政策支持。目前, 國內12家臨空經濟示范區均出臺不同層級的扶持政策 (見附表1) 。其中, 鄭州航空港臨空產業發展的扶持政策不僅數量多、級別高, 而且具有自上而下、從宏觀戰略到具體細節等特點;重慶則特別重視對臨空產業人才的吸引和培養, 一定程度上反映出臨空產業對人力資本要求極高的特點;廣州則更為重視臨空產業項目招商引資方面的扶持。相較而言, 西安臨空經濟示范區缺乏自上而下的系統扶持政策, 多依賴于示范區本級, 其支持范圍和力度相對較小, 亟須加強。
 

管理體制需優化。目前, 長沙、成都等臨空經濟示范區在成立臨空經濟發展領導小組的基礎上, 正在舉全省全市之力發展臨空經濟。同時, 鄭州航空港經濟綜合試驗區則通過建立示范區至省級部門直通車制度, 提高臨空經濟發展效率。相較而言, 西安臨空經濟示范區既面臨行政級別偏低, 難以發揮強有力的協調和主導作用等問題, 又因“省—市—新區—新城”四層管理體制導致層級過多、信息傳達效率低、行政成本過高等問題, 一定程度上阻礙臨空經濟快速發展。
 

產業優勢待發揮。一是巨大的旅客吞吐量優勢有待深挖利用。2013～2017年, 西安咸陽國際機場旅客吞吐量保持12.59%的年均增速, 2018年將突破4500萬人次, 躍居全國第7。但如此巨量的客流并未帶動臨空商貿服務業的快速發展。二是航空物流方面仍大多集中于簡單的倉儲、中轉、分撥環節, 企業多為勞動密集型企業, 而冷鏈物流、跨國物流等價值鏈高端環節發展不足。

協同發展力不足。構建具有強大競爭力的臨空經濟, 需要整合產業鏈各環節資源要素, 實現協同發展。浙江省已從整合全省機場資源入手, 撤銷原有浙江機場集團, 成立浙江省機場集團, 力促臨空經濟多地協同發展。目前, 陜西省臨空經濟發展的力量散落于西安臨空經濟示范區、西安航天基地、西安航空基地、西北工業大學、西飛集團以及中航工業西安飛行自動控制研究所等各企事業單位, 各產業環節尚未打通、資源要素尚未流動、信息共享機制尚未建立, 難以發揮協同效應。

三、發展思路及建議

在未來較長一段時間內, 臨空經濟發展已是大勢所趨, 全國必將掀起新一輪臨空經濟發展浪潮。西安臨空經濟示范區如何能在激烈的角逐中脫穎而出, 占領臨空經濟發展高地?謀定而后動, 知止而有得。一方面, 西安臨空經濟示范區應盡快確定發展思路、制定發展目標、明晰發展路徑, 為示范區的發展規劃好發展藍圖。另一方面, 應以堅持科學理性規劃為引領, 整合各方力量、匯聚各種資源、采取多種舉措, 力促規劃由圖紙變為現實。具體而言, 可考慮以下幾個方面。

(一) 構建“穩、準、細”扶持政策體系

一是建議陜西省委省政府出臺《陜西省關于進一步加快臨空經濟發展的意見》, 為西安臨空經濟示范區制定宏觀發展戰略, 將支持政策滲入臨空經濟發展的每一個環節。具體地, 可以以西安臨空經濟示范區建設為核心, 支持西部機場集團整合省內安康富強機場、榆林榆陽機場、延安二十里堡機場、漢中城固機場等5大機場航空時刻和航線資源, 共建旅客信息共享平臺;增加陜西省國際 ( 地區) 航線發展專項資金, 支持長安航空等航空公司增加客貨運運力、加密航線;提高支線機場、客運站、火車站、高鐵站、航空公司、貨代向西安咸陽國際機場集貨的積極性和能力;設立陜西省臨空產業發展母基金, 由陜西省、西安市、咸陽市、空港新城按照一定比例進行投入, 對航空運輸保障業、航空物流業和航空關聯產業發展予以引導和資助, 并在機場使用費減免、用地保障、融資擔保、通關檢驗、高端人才引進等方面予以政策傾斜;結合《陜西省推進政府和社會資本合作 (PPP) 三年行動計劃 (2017～2019年) 》, 加快旬邑縣通用機場、神木縣通用機場等12家通用航空機場建設, 為加快通用航空產業發展提供支撐;支持空軍西安飛行學院、陜西航空職業技術學院、陜西航空工程技術學校、西安航空學院、陜西鳳凰國際飛行學院等與空港新城簽訂政企訂單培養協議, 做好臨空經濟人才儲備。
 

二是建議西安市委市政府出臺《西安市關于進一步加快臨空經濟發展的意見》, 為西安臨空經濟示范區臨空產業發展提供具體支撐。具體地, 可促進西安閻良航空產業基地、西安航天產業基地、西安高新區與空港新城簽訂戰略合作協議, 實現“聯動發展”格局, 重點瞄準航空制造、航空維修、通用航空、公務機、生物醫藥、新材料等產業;促進西安國際港務區與空港新城建立“空鐵聯運”大通道, 盡快實現陸港與空港的物理連接, 強化陸港與空港的一體化建設和聯動發展, 進而實現兩港在通關機制、物流組織、多式聯運等各方面的有效互動和無縫對接;支持西安海關進行大通關體制機制創新, 與上海海關等多個海關簽訂區域通關合作協議, 將關區的口岸通關功能延伸到西安;支持西安檢驗檢疫局探索通關便利化措施, 與上海等地區簽訂“檢驗檢疫直通放行”的便利化通檢協議。
 

三是建議西咸新區空港新城在陜西省委省政府和西安市委市政府的指導下, 盡快制定《西安臨空經濟示范區產業發展規劃》, 明確產業發展方向和功能布局。同時, 空港新城還需根據臨空產業特性, 結合《西安臨空經濟示范區招商引資優惠政策試行辦法》, 針對各個重點產業量身定制精準、務實、細致的優惠政策。

(二) 建立科學合理的管理體制

政策效果取決于執行力。科學合理的管理體制是確保各項臨空產業落地生根的關鍵。縱觀海內外成功的臨空經濟區, 無不做到了這點。西安臨空經濟示范區涉及西安市、咸陽市、西咸新區、空港新城、機場集團、海關等多個建設主體, 存在一定程度的利益協調難問題, 必須整合區域內各級開發主體力量, 以實現體制機制上的有機統一。具體建議如下:

一是建議陜西省民航發展領導小組加掛省臨空經濟發展領導小組牌子, 將相關航空研發制造科研單位負責人納入小組, 定期 (每個月) 舉行民航發展領導小組會議;在民航發展領導小組辦公室設立政策研究處, 負責對領導小組會議形成的決議進行跟蹤調查, 及時反饋進展, 同時針對臨空核心產業、關聯產業和引致產業進行深入研究, 充實會議議題;在市級層面, 分別成立西安市和咸陽市臨空經濟辦公室, 由市長任主任, 相關部門和單位負責人為副主任 (例如, 西安可將航空基地、航天基地、高新區等開發區負責人列為副主任) , 負責協調臨空經濟發展過程中需要屬地行政單位解決的相關問題, 并在領導小組會議上進行匯報反饋。

二是建議空港新城加掛“西安臨空經濟示范區管委會”牌子, 在管委會班子建設上實行“一套班子, 兩塊牌子”的體制。這樣既可避免增設機構人員、增加行政成本的弊端, 也可調動原空港新城管委會發展臨空經濟的積極性。

三是建議建立西安臨空經濟示范區與省直部門直通車制度。建議陜西省政府加快構建西安臨空經濟示范區與省直部門直通車制度, 實行規劃直接上報、統計直接報送、項目直接申報、財政補助直接申報、用地直接報批、價格收費直接報批、證照直接發放和直接報批、政策直接享有、信息直接獲得。

(三) 遵循臨空經濟發展客觀規律

國內外成功臨空經濟區的經驗證明, 應遵循圈層式產業空間布局規律, 由內到外形成中央核心區、緊鄰區、相鄰擴散區、臨空輻射區四大圈層[5]。同時, 在時間上應按照先物流、后科技、再商務的順序開發, 即率先開發機場服務區, 之后依次是航空物流區、綜合保稅區、臨空產業園、臨空旅游區、空港商務區。
 

鑒于西安臨空經濟示范區的產業布局仍為片狀分布的功能分區布局模式, 建議西安臨空經濟示范區在編制總體規劃和產業規劃時, 將臨空經濟發展的空間布局規律和開發時序規律統一起來。具體地, 建議全面優化空間布局, 采用“圈層+功能”的通行做法, 設立機場核心區、空港緊鄰區、空港相鄰區、臨空產業輻射區等圈層。其中機場核心區是優先發展區, 重點發展航空運輸、航空維修等臨空核心產業;空港緊鄰區為次優發展區, 重點發展航空物流、臨空制造等臨空偏好性極強的航空關聯產業;空港相鄰區主要發展臨空偏好性一般的航空關聯產業;臨空產業輻射區則可發展航空引致產業。
 

(四) 發揮“自貿區+臨空經濟示范區”疊加開放優勢

開放性是臨空經濟最顯著的基因, 也是自貿試驗區的根本原則。建議西安臨空經濟示范區把握機會, 充分發揮“自貿區+臨空經濟示范區”疊加開放優勢, 一舉成為我國向西開放的門戶樞紐。具體的措施, 一是建議全面復制陜西自由貿易試驗區各大片區的改革舉措和政策措施, 加快其在西安臨空經濟示范區落地, 探索形成空港型自由貿易發展模式。二是建議全力推動保稅物流園區升級為綜合保稅區。綜合保稅區是發展 (航空發動機) 保稅維修、保稅航油、 (飛機) 保稅租賃等新興產業業態的必要條件, 應加快推進綜保區申建審批進度, 以搶抓相關臨空產業發展窗口期。三是建議在西安臨空經濟示范區內, 特別設立臨空自貿產業園區, 按照“既需要借助自貿區突破政策障礙, 又需要發揮航空物流之便”的原則, 甄選引進相關產業入區發展。

(五) 立足差異化思路, 明確產業發展方向

縱觀全球成功發展的臨空經濟區, 均在發展進程中逐漸確立了自身產業發展方向。如依托強大機場樞紐優勢發展商務物流的仁川機場自由經濟區、樟宜機場經濟區, 依托機場優越地理區位優勢發展航空物流的史基浦機場經濟區、孟菲斯機場經濟區, 依托具有高流通性的科技產業基礎發展的香農機場自由經濟區、達拉斯機場經濟區、法蘭克福機場經濟區等[6]。經驗證明, 根據機場特性, 結合本地產業現狀, 找準定位, 布局有自己優勢特色的產業, 走差異化競爭之路, 才是國內臨空經濟示范區的成功之路。因此, 建議西安臨空經濟示范區:
 

一是立足特色定位, 發展軍民融合產業。“軍民融合”在已獲批的國家級臨空經濟示范區中首次被提及, 也是西安臨空經濟示范區承擔的特色使命。但是, 省市各級的軍民融合產業相關規劃和政策文件中, 并未將示范區納入其中。因此, 建議陜西省軍民融合317平臺、《西安市軍民融合深度發展專項行動計劃 (2018～2020年) 》等將相關扶持措施延伸至西安臨空經濟示范區;建議示范區設立軍民融合產業園區, 加強與西安市軍民融合“兩園五基地”、航天四院等軍工科研院所的戰略合作, 同時加大力度吸引軍轉民企業、民參軍企業落戶。
 

二是盤活存量資源, 發展科技研發產業。研發材料是航空物流的重要市場。西安臨空經濟示范區既有航空物流之便, 又有自貿區優勢, 容易吸引科技研發企業落戶, 隨著該類企業的不斷集聚、研發材料運輸量的增長, 又可促進航空物流、商務出行、會議會展等產業的發展。因此, 建議示范區設立科技研發產業園區 (并在總體規劃時留足科技產業用地) , 充分利用新區科技資源統籌示范區、秦漢新城新材料產業園以及西安市高新區、經開區等科技研發存量資源, 吸引 (跨國) 科技研發企業落戶, 形成科技研發企業—新材料—航空物流的臨空產業鏈良性循環。
 

三是激活優質資源, 發展國際文化貿易產業。建議以報稅文化貿易為特色, 設立國際文化貿易產業園。一方面, 西安臨空經濟示范區應發揮自由貿易試驗區的保稅政策優勢, 緊抓《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施 (負面清單) (2018年版) 》, 放寬外商文化娛樂投資的窗口期, 搭建高端文化藝術中心、演藝中心、博物館、藝術品交易等平臺, 重點發展文化藝術品保稅展銷、藝術品拍賣交割、影視傳媒、數字文化產品制作等文化貿易產業, 加快引進國外優質演藝娛樂集團落戶, 打造“絲綢之路經濟帶”上的國際文化貿易高地。
 

四是圍繞產業鏈, 實現協同錯位發展。西安臨空經濟示范區是建設國家中心城市、西安都市圈和關中城市群的重要抓手, 其產業布局至少要站在構建大西安都市圈產業體系的高度。因此, 建議西安臨空經濟示范區摸清并精確繪制西安、咸陽兩市乃至陜西省臨空產業資源分布圖, 掌握其產業發展動態, 實現與其他地區的錯位競爭, 甚至從中尋找合作機會。例如, 在航空制造業發展方面, 建議與西安閻良航天基地錯位發展, 從航空制造業價值鏈角度出發, 結合自身比較優勢在機體零構件制造、航空發動機和機載設備制造中擇其一著力發展。與之類似的, 還有生物醫藥、電子信息、金融會展等臨空關聯 (引致) 產業。
 

五是最大化自身優勢資源, 發展高端商貿服務業。與周邊其他臨空經濟區相比, 西安臨空經濟示范區最突出的優勢在于基數龐大且高速增長的旅客吞吐量, 這對于以爭奪顧客停駐時間為目標的服務業企業而言, 極具吸引力。同時, 當前航空旅客具有經濟實力較高、消費能力較強的屬性。因此, 建議示范區改變全力發展航空物流的“非均衡”發展戰略, 轉而投入“客貨并進”的“均衡”發展戰略, 制定促進高端商貿服務業發展的相關政策, 加快吸引國內外高端商貿服務類企業落戶, 盡快樹立機場高端服務業聚集區的品牌, 從而又可吸引更多的客源, 促進商貿服務業實現規模效應。

(六) 編織“客運零換乘、貨運無縫達”的交通網絡

基礎交通網絡決定著臨空經濟區經濟輻射能力。與上海虹橋機場綜合交通樞紐有8 種交通方式、52 種換乘方式相比較, 西安臨空經濟示范區仍有不小差距。因此, 建議西安臨空經濟示范區以構建全方位、多維度的交通網絡為抓手, 提高對周邊地區的經濟輻射力。建議新建機場至西安、咸陽兩市主城區的高速干道, 降低旅客時間成本;新建機場貨站至西安、咸陽兩市火車站的軌道交通, 實現貨物空鐵聯運;新建空港新城和國際港務區“貨運快速專線”, 實現陸港與空港的物理連接, 強化陸港與空港的一體化建設和聯動發展;建議在西安、咸陽乃至陜西各地級市的高鐵站、火車站、汽車站開展異地值機, 實現無縫聯運。