管理體制機制是制約自由貿(mào)易區(qū)能否順利發(fā)展的基本制度因素。河南自由貿(mào)易試驗區(qū)成立時間短, 很多制度創(chuàng)新還處在探索嘗試階段, 管理體制機制的創(chuàng)新顯得尤為迫切。中機院首先對國內(nèi)外典型自由貿(mào)易區(qū)在管理體制機制方面的做法進行介紹, 然后對國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)所采用的管理體制機制模式進行了總結(jié), 把其微觀層面的管理體制機制概括為“地方政府與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合地方功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合”“地方政府、功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)功能交叉融合”三種模式。國內(nèi)外典型自由貿(mào)易區(qū)的這些經(jīng)驗為河南自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制機制的創(chuàng)新提供了很好的借鑒和啟示。

 

國外典型自由貿(mào)易區(qū)管理體制機制的做法

美國自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制。在目前全世界眾多自由貿(mào)易區(qū)中, 美國以近300個遙遙領(lǐng)先, 自由貿(mào)易區(qū)已成為美國對外貿(mào)易的重要窗口, 其在管理體制機制方面的做法也為世界眾多國家和地區(qū)所借鑒。美國自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制屬于二級管理結(jié)構(gòu)[1]。宏觀層面, 由對外貿(mào)易委員會對全國的自由貿(mào)易區(qū)實行統(tǒng)一管理, 《對外貿(mào)易區(qū)法案》是管理對外貿(mào)易區(qū)的基本法律;微觀層面, 由對外貿(mào)易委員會授權(quán)的公共或者私人法人團體及公司按照公共利益原則進行市場化經(jīng)營。海關(guān)是中立執(zhí)法機構(gòu), 作為獨立方行使海關(guān)管轄權(quán), 對外貿(mào)易區(qū)所在地海關(guān)關(guān)長兼任對外貿(mào)易區(qū)委員會的駐地代表。
 

 

歐盟自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制。歐盟各成員國對境內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)的管理完全遵守《歐共體關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)和保稅倉庫規(guī)則》和《歐共體海關(guān)法典》的相關(guān)條款[2]。各成員國自由貿(mào)易區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)一般是所在地的州議會和市政府和歐盟海關(guān), 經(jīng)營機構(gòu)的性質(zhì)也有很大的不同。比如歐盟境內(nèi)最早設立的愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū), 采用的是政府主導型的管理模式[3]。愛爾蘭政府成立了具有雙重性質(zhì)的香農(nóng)開發(fā)公司, 既接受政府部門的直接領(lǐng)導, 承擔全面開發(fā)香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)的職責, 負責園區(qū)的規(guī)劃和發(fā)展, 又作為有限責任公司, 按照市場化規(guī)則運營。

 

迪拜杰貝阿里自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制。杰貝阿里自由貿(mào)易區(qū)的管理機構(gòu)是迪拜港務局, 港務局董事會主席為王室指派。港務局既承擔地方政府的職能, 在迪拜政府的領(lǐng)導下管理迪拜港口, 又是企業(yè)化運作的港口經(jīng)營機構(gòu), 負責自由貿(mào)易區(qū)的管理和基礎設施建設[4]。迪拜港務局下的自由貿(mào)易區(qū)管理局承擔全部的招商、服務和管理工作, 直接向投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照, 還提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種服務。
 

巴西瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制。瑪瑙斯自由貿(mào)易區(qū)由總統(tǒng)直接領(lǐng)導, 自由貿(mào)易區(qū)管理委員會為專門的宏觀管理機構(gòu), 下設自由貿(mào)易區(qū)管理局, 隸屬于國家計劃部和預算部, 由政府部門成立的董事會具體負責自由貿(mào)易區(qū)的日常管理, 享有較大的自治權(quán)和自主權(quán)。管理局一般由總統(tǒng)直接任命的總監(jiān)全權(quán)負責, 與地方州長同級。按照巴西聯(lián)邦政府法規(guī)的規(guī)定, 管理局統(tǒng)一管理區(qū)內(nèi)一切事務, 負責制定園區(qū)發(fā)展的各項方針和政策。

 

智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)的管理體制機制。智利1973年通過自由貿(mào)易區(qū)法, 1975年設立伊基克自由貿(mào)易區(qū), 并成立伊基克自由貿(mào)易區(qū)管理和監(jiān)督委員會。該委員會是一個政企合一的公司, 負責自由貿(mào)易區(qū)的管理和經(jīng)營。1990年, 智利第18846號法令將委員會改為自由貿(mào)易區(qū)有限公司, 政府占股51%, 私人占股49%, 并設立董事會, 董事長由中央經(jīng)濟發(fā)展部成員擔任。自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)設立海關(guān), 與自由貿(mào)易區(qū)有限公司各自按法律行使職權(quán), 但網(wǎng)絡互聯(lián)互通。

 

國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制機制的模式

我國自由貿(mào)易試驗區(qū)在宏觀層面采取的是由中央政府及其相關(guān)職能部門共同行使宏觀決策、申報審批、投資準入和海關(guān)監(jiān)管等政策制定權(quán)的管理模式。在微觀層面, 各自由貿(mào)易試驗區(qū)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況, 在探索和實踐中形成了以“地方政府與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合地方功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合”“地方政府、功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)功能交叉融合”為代表的管理模式。

 

第一, “地方政府與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合”模式。該模式以上海和浙江為代表。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)在市級層面設立工作領(lǐng)導小組, 下設管委會, 為市人民政府派出機構(gòu), 與浦東新區(qū)一體化合署辦公, 并另設3個職能局;園區(qū)層面設立5個區(qū)域管理局, 在《中國 (上海) 自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的指導下負責自由貿(mào)易區(qū)的建設和運營, 并引入社會組織, 發(fā)揮其在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設中的作用;海關(guān)、檢驗檢疫、海事、海警、邊檢、金融、稅務等駐自由貿(mào)易試驗區(qū)的工作機構(gòu), 依法履行相關(guān)行政管理職責, 落實有關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)的政策措施, 支持自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革創(chuàng)新工作。浙江自由貿(mào)易試驗區(qū)在省級層面設立工作領(lǐng)導小組, 下設管委會, 并與舟山市政府、舟山群島新區(qū)管委會合署辦公;在園區(qū)層面, 在舟山市原有相關(guān)職能部門基礎上, 增設綜合協(xié)調(diào)局和舟山自貿(mào)試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展公司等, 并在《中國 (浙江) 自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的指導下負責自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設和運營。

 

第二, “地方功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)職能套合”模式。該模式以廣東、湖北和遼寧為代表。廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)在省級和市級層面分別設立工作領(lǐng)導小組, 并在各片區(qū)設立管委會。管委會作為市級派出機構(gòu), 行使省級管理權(quán)限, 職責分別由廣州、深圳、珠海市人民政府規(guī)定;廣州南沙片區(qū)管委會與南沙經(jīng)開區(qū)管委會合署辦公;深圳前海片區(qū)管委會與前海管理局職能套合, 并與招商局集團成立合資公司, 市場化運作;珠海橫琴片區(qū)管委會與橫琴新區(qū)管委會合署辦公。各片區(qū)在《中國 (廣東) 自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的指導下負責片區(qū)的建設和運營。湖北自由貿(mào)易試驗區(qū)在省級和市級層面設立工作領(lǐng)導小組。武漢片區(qū)管委會與武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)、東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)合署辦公;襄陽片區(qū)管委會與襄陽高新區(qū)合署辦公;宜昌片區(qū)管委會與宜昌高新區(qū)合署辦公。各片區(qū)在《中國 (湖北) 自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的指導下負責各自的建設和運營。遼寧自由貿(mào)易試驗區(qū)在省級和市級層面設立工作領(lǐng)導小組, 并下設8個專題推進組。大連片區(qū)管委會與大連金浦新區(qū)合署辦公;沈陽片區(qū)單設管委會, 下設辦公室等職能機構(gòu);營口片區(qū)管委會與營口經(jīng)開區(qū)合署辦公。各片區(qū)在《中國 (遼寧) 自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的指導下負責片區(qū)的建設和運營。

 

第三, “地方政府、功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)功能交叉融合”模式。除海南和上述5個自由貿(mào)易試驗區(qū)外, 國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗區(qū)的各片區(qū)大都橫跨若干個行政區(qū)或功能園區(qū), 大多采取的是“地方政府、功能園區(qū)與自由貿(mào)易試驗區(qū)交叉融合”的模式。以天津和四川為例, 天津自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋天津港、機場、濱海新區(qū)中心商務區(qū)三個片區(qū), 市級層面設立管委會, 并在各片區(qū)設立辦事處;四川自由貿(mào)易試驗區(qū)涵蓋成都天府新區(qū)、成都青白江鐵路港和川南臨港三個片區(qū), 省級層面設立工作領(lǐng)導小組, 設立成都片區(qū)管委會和川南臨港片區(qū)管委會, 其中成都片區(qū)管委會又下設4個管理局。

 

對河南自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制機制創(chuàng)新的啟示

從國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展實踐來看, 每一個成功的自由貿(mào)易區(qū)都與科學的管理體制、精干的管理機構(gòu)、高效的管理工作分不開。國內(nèi)外自由貿(mào)易區(qū)的經(jīng)驗為河南自由貿(mào)易試驗區(qū)管理體制機制的創(chuàng)新提供了很好的借鑒和啟示。

 

第一, 要建立健全自由貿(mào)易試驗區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)保障使自由貿(mào)易試驗區(qū)能夠在法律框架內(nèi)規(guī)范化運作。美國1934年就通過了《對外貿(mào)易區(qū)法案》, 作為管理對外貿(mào)易區(qū)的基本法律;歐盟各成員國境內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)則遵守《歐共體關(guān)于自由貿(mào)易區(qū)和保稅倉庫規(guī)則》和《歐共體海關(guān)法典》的相關(guān)條款;巴西從1957年至今, 已頒布和修訂數(shù)十項法令以保障瑪瑙斯自貿(mào)區(qū)的建設、發(fā)展和運營;智利政府也于1975年頒布《自由區(qū)法》, 并在1990年進行了修訂, 明確立法保障自由貿(mào)易區(qū)的設立和運行。我國國內(nèi)部分自由貿(mào)易試驗區(qū)也出臺了《自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》, 以保障自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設和發(fā)展[8]。河南應盡快出臺有關(guān)條例或法規(guī), 明確立法, 保障河南自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設和發(fā)展。

 

第二, 要不斷優(yōu)化創(chuàng)新自由貿(mào)易試驗區(qū)的管理體制。各國自由貿(mào)易區(qū)的管理體制因各國政治、經(jīng)濟以及自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的歷史特點不同而呈現(xiàn)出不同的模式。受法治化、市場化等因素的影響, 企業(yè)主導型模式在我國缺乏可操作性, 可根據(jù)分權(quán)治理原則, 賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)一定的自治權(quán)。對河南自由貿(mào)易試驗區(qū)而言, 管委會現(xiàn)擁有職能難以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門之間的工作, 可借鑒浙江和湖北的模式, 管委會領(lǐng)導班子由所在地市政府主管領(lǐng)導專任, 這樣做既能與上級地方政府進行有效的溝通聯(lián)絡, 又能對下做到有效的協(xié)調(diào)指導;還可借鑒四川自貿(mào)試驗區(qū)的做法, 下設管理局, 并由所在區(qū)域政府主管領(lǐng)導專任管理局領(lǐng)導班子成員, 進一步明確和提升管委會的法律地位, 強化其溝通和協(xié)調(diào)指導的權(quán)限及范圍。

 

第三, 要不斷充實完善管委會的內(nèi)設機構(gòu), 并發(fā)揮市場和社會組織的作用。因我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設時間不長, 尤其是河南自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立運營不到兩年的時間, 管委會層面的內(nèi)設機構(gòu)不完全相同, 各自貿(mào)片區(qū)內(nèi)部的做法也很不統(tǒng)一。為強化管委會在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設中的作用, 應賦予片區(qū)管委會一定的行政管理職能, 如可借鑒湖北的做法, 在片區(qū)內(nèi)部設立綜合監(jiān)管執(zhí)法部門。此外, 自由貿(mào)易試驗區(qū)作為全球資源配置中的一個節(jié)點, 社會組織可充當政府與市場主體的紐帶, 為政府在政策和立法中協(xié)調(diào)利益關(guān)系提供建議, 如可借鑒上海的做法, 引入社會組織, 發(fā)揮其在政府監(jiān)督、市場經(jīng)營主體信用體系建設、營商環(huán)境評價等方面的作用, 共同推進自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展。（作者：井輝）