為適應新的經濟形勢, 進一步推進改革開放, 我國在2013年設立了中國 (上海) 自由貿易試驗區。作為我國第一個自由貿易試驗區, 中國 (上海) 自由貿易試驗區發揮先行先試的領頭作用, 形成了多項可復制的經驗。在此基礎上, 我國形成了“1+3+7”的自由貿易試驗區新格局。金融管理體制機制改革創新是我國自由貿易試驗區的重要方向。中機院通過比較研究, 闡述了上海、天津和陜西自由貿易試驗區所實施的“負面清單”管理、事中事后監管、宏觀審慎管理、綜合管理等主要金融管理政策;根據各自特色, 對三大自由貿易試驗區在投資開放、金融開放、金融支持政策等方面存在的共性和具體差異進行了對比分析;據此, 提出我國自由貿易試驗區金融管理建設的若干政策建議。

 

我國自由貿易試驗區金融管理政策

(一) 我國自由貿易試驗區建設現狀

我國自由貿易試驗區成立時間較短。對外而言, 我國自由貿易試驗區的建立是為了順應經濟全球化的發展與全球貿易和投資規則的重構;對內而言, 我國自由貿易試驗區的建設則是為了推進我國經濟全球化進程, 推動政府職能轉變、提高管理效率, 實現經濟社會的可持續發展, 使其成為中國進一步改革開放的窗口。
 

2013年9月, 中國 (上海) 自由貿易試驗區正式成立, 其范圍涵蓋了上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區域。在經濟全球化的背景下, 要率先形成全國開放新格局中先行試點模型, 上海自由貿易試驗區不僅要與國際制度、法律、運作模式等接軌, 還要為深化我國改革開放提供可借鑒和可推廣的模式。2018年上海自由貿易試驗區成立5周年之際, 已累計有127項制度創新成果可在全國復制。自由貿易賬戶 (FT賬戶) 作為自由貿易試驗區金融改革的重要內容之一, 已經獲批復制推廣到海南自由貿易實驗區;“證照分離”改革試點經驗, 已在天津、遼寧、浙江、福建、河南、湖北、廣東、重慶、四川、陜西等自由貿易試驗區復制推廣。
 

上海自由貿易試驗區成立后, 天津、廣州、福建自由貿易試驗區相繼成立, 完成了沿海自由貿易試驗區部署。根據“一帶一路”倡議以及中部崛起與西部大開發等發展戰略, 遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等自由貿易試驗區也相繼成立, 最終形成“1+3+7”自由貿易試驗區的新格局。我國自由貿易試驗區橫貫全國東西南北中, 標志著以擴大開放為引領的中國自由貿易試驗區改革進入“雁行陣”模式。本文以上海、天津和陜西自由貿易試驗區來反映我國自由貿易試驗區總體建設情況 (見表1) 。

(二) 我國自由貿易試驗區金融管理政策

進一步擴大金融開放, 通過金融發展帶動經濟貿易升級優化, 是我國自由貿易試驗區發展的一個重要方向。我國現有的自由貿易試驗區均在金融管理體制機制創新上進行了積極的探索和實踐, 制定了一系列具有先行先試意義的金融管理政策。這些政策既有體現普適意義的共性政策, 也有反映各自特色的個性政策, 歸結起來主要有以下四個方面：
 

1.“負面清單”管理

負面清單是國際上通用的外商投資準入管理措施, 是國際貿易中政府規定禁止或限制的領域清單。為實現總體目標, 積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革, 積極應對國際經濟貿易格局變化, 上海自由貿易試驗區按照先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善的方式, 以簡政放權為核心, 探索實施負面清單管理, 形成與國際規則相銜接的基本制度與框架。我國《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施 (負面清單) 》, 根據國際通行規則, 依據我國法律法規和《外商投資產業指導目錄》, 按照國民經濟行業分類編制, 涉及金融服務、商務服務、社會服務等等。特別之處在于, 對于清單未列示的投資一般項目, 將默認許可企業按照清單進行經濟活動。同時, 對一般境外投資項目由核準制改為備案制, 通過“負面清單”的管理模式, 極大地簡化了行政審批過程。國務院決定在上海、天津、陜西等11個自由貿易試驗區內實施同一張負面清單, 具有極大的政策統一性, 有利于“負面清單”管理模式在未來的可復制性, 更有利于保證中國更高程度的對外開放與對內改革。
 

2018年新版負面清單在2017年的基礎上縮減至45條, 涉及22項開放措施、48條特別管理措施。同2017年負面清單相比 (見表2) , 金融領域取消了銀行業外資股比限制, 將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%, 2021年取消金融領域所有外資股比限制。負面清單的大幅精簡, 將對我國自由貿易試驗區不斷對外開放、深化合作實現更大范圍的互利共贏產生積極影響。

2. 宏觀審慎管理

宏觀審慎的目標是為了維護金融體系的穩定, 識別與預防系統性的金融風險。在綜合考慮國家的經濟政策與宏觀的經濟環境后, 對金融系統進行整體監管, 以應對金融危機對宏觀經濟造成的危險。在時間維度方面, 通過設立應急資本、提高貸款準備金、引入杠桿比率、加強風險管理等方法, 建立宏觀審慎監管制度框架[10]。上海自由貿易試驗區建立宏觀審慎的境外融資風險管理模式, 由中國人民銀行根據自由貿易區經濟環境, 依據境外融資杠桿率、宏觀審慎政策等采取調控措施, 甚至應急管理措施。同時, 企業可以根據境內外人民幣與外幣資金成本自主決定融資方向, 所以能以較低成本獲得境外融資, 該管理模式賦予企業更多的自主權利與借債的空間。上海自由貿易試驗區實施境外融資宏觀審慎管理, 取得了較好效果, 積累了可復制可推廣的經驗, 并進一步完善了外債規模、境外融資與跨境資金流動、短期資本流入的宏觀審慎管理框架。
 

 

表1 上海、天津和陜西自由貿易試驗區建設現狀

注:由上海、天津、陜西自由貿易區公布數據與網絡公開資料整理。
 

表2《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施 (負面清單) 》 (金融業截取部分)   

 

天津、陜西自由貿易試驗區的金融管理政策大部分是借鑒上海的已有經驗, 但也各有特色。天津堅持簡政放權的改革方向, 在自由貿易區內開展全口徑跨境融資宏觀審慎管理業務, 有效拓寬了跨境融資渠道。天津在一定額度內自主開展投融資業務時, 允許區內租賃企業按照外債宏觀審慎管理原則借用外債, 外債資金可實行意愿結匯, 為涉外企業更好地利用兩個市場、兩種資源創造了良好條件。陜西西安位于亞歐大陸橋心臟及“一帶一路”交匯中心, 具有有利的地理優勢。陜西自由貿易試驗區著力于擴大人民幣跨境使用、加快跨境人民幣結算中心功能建設、進一步簡政放權、促進貿易投資便利化、大力創新金融服務、支持實體經濟加快發展、深化金融改革創新。
 

3. 事中事后監管

自由貿易試驗區推出全新的金融事中事后監管模式。對跨境人民幣業務采用“分賬核算”為核心的自由貿易賬戶是中國人民銀行與上海創設的監管系統, 既適應了自由貿易試驗區金融的簡政放權和負面清單管理的新形勢, 又能有效防范金融風險;在境外融資方面取消前置審批, 境外金融主體根據自身的規模自主決定融資方式、期限、幣種等, 而中國人民銀行根據系統采集區內境外主體實際情況, 進行事中事后監管, 從宏觀上把控風險。所以說, 在取消了一系列的行政審批后, 政府職能轉變成為事中事后監管, 也就是做到寬進嚴管。
 

4. 綜合管理

自由貿易試驗區成立金融工作推進小組和綜合監管聯席會議制度, 形成了以市場全覆蓋、以信息互聯共享為基礎、以監管合作為保障、以綜合監管聯席會為平臺、以業界自律共治為補充的金融綜合管理新方案。全面構建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管“四位一體”的綜合監管體系, 充分發揮社會多元共治的作用;另外, 創新協同監管、精準監管、分類監管、動態監管等現代監管手段和理念, 對實施“證照分離”的改革事項, 對自由貿易區金融、貿易、投資改革, 對重點領域、重點行業、重點市場等, 強化政府部門的專業監管, 最終形成一張橫向到邊、縱向到底的監管天網。
 

我國自由貿易試驗區金融管理政策比較分析

1. 投資開放

3個自由貿易試驗區均實施準入前國民待遇、“負面清單”管理, 在負面清單之外領域的外商投資項目, 按照備案制實行管理。上海重點擴大服務業與制造業的對外開放, 取消投資者在自由貿易區的準入限制, 注重安全高效的開放型經濟體系與國際接軌的投資管理制度建設;天津重點選擇航運服務、商貿服務、文化服務、專業服務、社會服務等現代服務與先進制造業領域的擴大對外開放, 鼓勵先進制造業延伸價值鏈, 與現代服務業融合發展, 在上海的基礎上進一步取消外商投資準入限制, 并且加大引進港澳臺地區高級技術人才;陜西借鑒已有自由貿易試驗區的建設經驗, 更多鼓勵在高端裝備制造、新一代信息技術、新材料、生物醫藥等先進制造業領域的對外開放, 引進境外資金、先進技術和高端人才, 提升利用外資綜合質量, 把自由貿易試驗區建設成為企業“走出去”的窗口和綜合服務平臺 (見表3) 。

 

2. 金融開放

上海自由貿易試驗區形成了“一線開放、二線嚴管”的金融制度框架與監管模式[12]。天津與陜西在學習上海的基礎上, 又凸顯各自特色。天津自由貿易試驗區重點打造離岸金融和融資租賃, 通過京津冀合作平臺創造更多金融需求, 在相關管理辦法與監督下, 允許區內符合條件的中資銀行試點開辦離岸業務, 同時推動融資租賃向更高水平發展。陜西自由貿易試驗區推動人民幣作為自由貿易試驗區與“一帶一路”沿線國家跨境貿易和投資計價、結算的主要貨幣, 拓展跨境電子商務人民幣結算 (見表4) 。

3. 金融支持

為支持自由貿易試驗區建設, 促進金融服務實體經濟發展, 加大對跨境投資和貿易的金融支持, 上海、天津、陜西相繼出臺了對自由貿易試驗區的金融支持政策。通過對自由貿易試驗區金融支持政策分析, 發現三地皆加強金融檢測與管理, 實施“三反”:反洗錢、反恐融資、反逃稅等方案, 全面監測與防范金融風險;為擴大人民幣跨境使用, 對區內直接投資的人民幣跨境業務, 提供更加便利的人民幣結算服務;為深化外匯管理改革, 簡化直接投資外匯手續, 支持開展境內外租賃業務, 取消境外支付擔保費的核準, 完善結售匯管理。上海自由貿易試驗區在風險管理賬戶體系、投融資匯兌便利、推進利率市場化等方面, 提出了較為詳細的金融支持政策。天津自由貿易試驗區根據其自身發展特點與優勢, 重點支持租賃業發展、京津冀協同發展, 完善金融服務業。陜西自由貿易試驗區則強調突出文化底蘊大力創新金融服務, 深化金融改革創新, 推進人文交流和現代農業合作, 推動陜西自由貿易試驗區的金融建設 (見表5) 。

表3 上海、天津和陜西自由貿易試驗區投資領域比較 

 

表4 上海、天津和陜西自由貿易試驗區金融開放比較 

 

表5 上海、天津和陜西自由貿易試驗區金融支持政策比較 

 

我國自由貿易試驗區金融管理建議

自由貿易試驗區建設的重點難點之一是金融業的對外開放, 也是自由貿易試驗區探索試驗的亮點, 有效的金融監管有助于解決市場失靈問題與實現資源配置優化, 因此, 如何做好金融業的管理工作至關重要。本文通過以上分析提出如下政策建議:

(一) 穩步推進“負面清單”管理模式, 推動金融體制改革

進一步開放金融業市場準入, 引導金融市場逐步開放, 合理規避金融風險。加快實現政府職能轉變, 放松事前監管, 推動境內制度規則與國際接軌, 進一步完善金融市場。為滿足境內外投資需求, 應建立健全金融資產交易平臺, 規范金融交易中介機構市場, 推動自由貿易區金融體制改革。

(二) 既強調國家宏觀調控, 又堅持市場調節

金融風險或金融危機的產生, 往往與政府監管力度不足相關。自由貿易區的金融市場管理必須強化政府與市場的有機結合, 既要加強政府監管, 又要發揮金融市場自我調節機制, 增強金融市場自我調節作用。在對金融市場的管理方面, 政府要發揮主導作用, 推動自由貿易試驗區金融制度改善, 建立普適性的宏觀審慎金融管理政策, 實施事中事后監管。堅持宏觀調控與金融市場調節相結合, 逐步推進自由貿易試驗區金融開放、穩健運行。

(三) 差異化定位, 發展特色金融

上海自由貿易試驗區的使命不僅要服務上海, 最終還要形成可推廣、可復制的經驗服務于全國。天津自由貿易試驗區要著力“京津冀”協同戰略和重點發展融資租賃金融服務。陜西自由貿易試驗區應著力打造內陸型改革開放新高地, 重點發展綠色金融與文化金融。各自由貿易試驗區要根據各自戰略定位與金融特色, 進行差異化發展, 打造全面滲透型和內外一體化的特色鮮明的全球金融中心。

(四) 完善金融支持政策

金融作為我國自由貿易試驗區建設中重要的一環, 對金融領域不僅要做到風險的管理與控制, 更要研究出完善配套的金融支持政策。根據各自由貿易試驗區特色, 加大改革步伐, 完善金融支持細則, 為自由貿易試驗區有序開展金融創新業務提供政策支持。（作者：劉榮春 何小涵）