浙江省全域土地綜合整治的激勵機制和4大運作模式本文以浙江省為典型地區，分析了全域土地綜合整治的激勵機制、創新政策、收益分配機制以及典型操作模式，闡述了其通過以經濟目標實現帶動社會綜合目標完成的內生型、可持續的動力機制。在當前嚴控政府債務、土地整治資金短缺的形勢下，如何實現更為有效的激勵機制、選擇切實可行的推進模式，更好地激勵和推動基層政府實施全域土地綜合整治，亟待思考。

 

　　浙江省全域土地綜合整治的激勵政策創新

 

　　傳統的土地整治政策多以增加耕地面積、提升耕地質量作為主要目標，同時輔以提升農業發展規模。但由于土地整治項目以財政投入為主，且農業附加值低，地方政府推動土地整治的意愿明顯不足。浙江省在制定全域土地綜合整治政策時，構建了可持續、可循環的全域土地綜合整治“投入—產出”收益分配機制(圖1)，并在此框架下，形成了4種具有可操作性的政策舉措(圖2)，這些政策對于村集體和地方政府具有較強的激勵作用。

 

　　建立永久基本農田整備區制度。通過建設永久基本農田整備區，浙江省將全域土地綜合整治工程區永久基本農田周邊的現狀農用地、細碎耕地和零星建設用地納入基本農田整備區，對符合高標準農田建設要求的，同步納入高標準農田建成面積，通過土地整治和耕地質量提升等工程性建設，逐步形成與永久基本農田連通連片、設施統一、質量相當的優質耕地。
 

 

圖1全域土地綜合整治“投入—產出”分配機制
 

 

圖2創新激勵政策作用機制

 

　　保障鄉村建設用地需求。浙江省明確，通過建設用地復墾新增的耕地和農用地面積，可提留不超過20%作為本村規劃新增建設用地預留指標;對于確實無法納入村莊建設用地擴展邊界的農村基礎設施和農業新產業、新業態用地，允許使用規劃新增建設用地預留指標。這意味著村集體通過全域土地綜合整治騰退的建設用地，可用于農村住房和幼兒園、養老院等公益設施建設，支持農村新產業發展。

 

　　探索新增計劃指標獎勵。浙江省實行存量建設用地盤活與新增建設用地計劃指標掛鉤的激勵機制，整治3畝新增耕地即可獎勵1畝計劃指標。同時，明確對永久基本農田集中連片整治工作考核認定的優秀縣(市、區)，給予新增建設用地計劃指標獎勵，對考核前三名的設區市分別給予500畝、300畝、200畝用地計劃指標獎勵。

 

　　合理分配土地指標交易收益。節余指標是實施鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程“人、地、錢”良性循環的關鍵。浙江省建立了城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑平臺，跨縣(市、區)之間節余指標調劑在省調劑平臺交易，并建立最低保護價制度，調劑平臺最低保護價為每畝50萬元。在實踐中，部分鄉鎮還探索形成“飛地模式”，將村莊內復墾形成的指標“飛入”城區或工業區統一開發，并取得相應的開發收益。

 

　　全域土地綜合整治的運作模式

 

　　在實踐中，浙江省各地結合當地特點，靈活組合運用激勵創新政策，形成多種運作模式，推動以土地整治為平臺和紐帶的全產業鏈發展，有效延長了土地整治的產業鏈、價值鏈和生態鏈。

 

　　農業開發型。該模式是指以農用地整治為重點，實現土地集中連片和質量提升，并將土地承包經營權流轉至新型農業開發主體，實現規模化農業開發。同時，新型農業開發主體可將農業用地經營權向金融機構進行抵押貸款，持續用于農業開發投入(圖3)。如：嘉善縣通過農用地整治，流轉集中連片耕地2萬畝，由村級組織負責引導村民將土地流轉到村，并與村民簽訂土地流轉合同，再委托鄉鎮農業公司以招商形式引進新型農業主體、農業行業領軍企業及現代農業科技園等項目。

 

圖3農業開發型全域土地綜合整治模式

 

　　指標交易型。該模式通過將未來土地整治產生的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標，向銀行質押申請貸款，尋求資金支持，待土地整治完成后，將指標出售給其他地區并獲得收益(圖4)。如：桐鄉市濮院鎮成立濮院鎮新農村建設公司，由其負責鎮域內的土地綜合整治。中國農業銀行桐鄉支行、桐鄉市原國土資源局、濮院鎮人民政府、濮院鎮新農村建設公司簽訂四方協議。濮院鎮新農村建設公司以未來產生的土地整治增減掛鉤節余指標向農行桐鄉支行質押并申請5400萬元貸款，在獲得貸款資金后，投入土地整治項目，并在整治出土地指標后，向其他鄉鎮出售并獲得收益。上述收益在償還銀行貸款和支付相關費用后，由村集體和濮院鎮新農村建設公司進行收益分紅。

圖4指標交易型全域土地綜合整治模式

 

　　空間重構型。該模式以開展土地利用現狀和潛力調查為基礎，以村莊規劃為先導，推進零星地塊整并及空間置換騰挪，實現用地結構和空間結構的重構與優化，提高耕地連片度和建設用地利用率。這種模式在部分近郊的工業型城鎮中較為常見，將原有零散建設用地進行騰退，盤活后的建設用地指標，用于解決農民建房、村莊基礎設施建設等，剩余指標可通過“飛地”形式，從“復墾飛出地”飛入城鎮規劃區內的“安置飛入地”，進行統一落地，并由政府、“復墾飛出地”、“安置飛入地”等按比例對開發收益進行分成(圖5)。如：溫州市大溪鎮的泵和電機產業基礎較好，但產業“低、小、散”，違法建筑隨處可見。大溪鎮通過全域土地綜合整治，拆除違法建筑487萬平方米，騰出建設用地超過4000畝。其中，2000畝用于解決農村住房、道路、醫院、文化設施等基礎設施建設用地需求;剩余2000畝則通過“飛地模式”，用于產業園區建設。同時，通過建設標準廠房，“飛出村”得到收益的20%，“飛入村”得到收益的7%，其余部分由市鎮兩級政府分配。

 

圖5空間重構型全域土地綜合整治模式

 

　　產業驅動型。該模式主要針對部分產業基礎較好、旅游資源豐富的村鎮，采用“土地整治+產業導入”“土地整治+生態修復”等“1+N模式”，推進全域土地綜合整治模式(圖6)。其中，村集體組織農戶將土地承包經營權、古建筑等折價入股，吸引實力較強的開發商通過資金、管理、品牌等入股，組建“鄉村開發商”，對全域土地進行綜合整治，并提供特色民俗、旅游線路和現代農業產品，吸引城市周邊居民進行消費。如：桐廬縣橫村鎮白云村，依托良好生態環境，通過閑置資源盤活，以配套設施、生態壞境、服務協調等形式，與項目業主簽訂“資源入股”協議，凡是來白云村投資發展高端民宿和現代農業產業的，該村都以“美麗資源”入股，占股10%，每年保底收入10萬元。
 

 

圖6產業驅動型全域土地綜合整治模式

 

　　幾種模式的比較與思考

　　基于上述4種模式的特點，筆者從適合鄉村、社會資本參與、收益分配類型、金融支持方式等方面進行綜合比較。從類型上看，對于農業基礎良好、特色農業較為發達的區域，優先以農業開發型的模式為主，吸引新型農業主體參與建設，通過農業開發收益分配和農村土地經營權貸款，提升全域土地綜合整治的積極性;對于旅游資源較好的區域，按照產業驅動型的模式，重點吸引實力較強的旅游開發商進入，通過旅游項目開發分紅收益進行貸款形成現金流。從區位上看，偏遠鄉鎮對社會資本需求較少，可盤活建設用地較多，可優先按照指標交易型的模式，以城鄉建設用地增減掛鉤節余指標質押貸款，形成指標交易收益以及投入產出機制;而離中心城區較近的鄉鎮，往往鄉村工業較為發達，但布局較為混亂，應以空間重構型模式為主，通過招商引資、吸引企業入園等吸引社會資本，以產業園區發展分紅收益構建“投入—產出”的閉環。(作者：林倩李紅強)