我國的機器人產業政策可以歸納為一套從中央到地方的一系列支持性產業政策（羅連發），中央層面國務院、科技部、工信部、稅務局、財政部等是機器人產業政策制定的主體，主要負責從宏觀層面和不同側面規劃機器人產業藍圖。地方上的機器人產業政策和中央一脈相承，但又結合了不同省市經濟水平、機器人產業的起步和基礎應用情況不同，制定了本地化的機器人產業政策。

中央支持性產業政策

中央對于機器人產業發展的扶持政策最早可追溯到2006年國務院發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，2013年左右我國機器人產業政策開始密集出臺。表3-1梳理了中央的機器人產業政策，從政策內容來看，中央出臺的機器人產業政策可以大致分為兩類：綜合性戰略規劃和專項性支持計劃。

機器人的綜合性戰略規劃目的上具有一致性，都明確提出要把機器人作為重點科技項目推進，在頂層設計層面上制定機器人產業發展的階段性目標。在我國機器人產業發展的早期，機器人產業政策是確定工業機器人在制造領域的應用，2006年由國務院頒布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》就明確將機器人技術納入前沿制造業的先進技術，并提出要解決機器人應用到制造業在智能控制、應用系統集成等共性基礎性問題。目前，國內機器人技術由于創新意識和核心技術不足致使整體創新發展受限，對外的技術依賴性較強，無法擁有獨具競爭力的本土品牌，企業產品的市場占有率始終低于其他先發國家5，同時因受到中美貿易戰爭等的影響，自2017年底開始，中美貿易爭端水平不斷升級，逐漸由傳統的貨物貿易升級至高新技術等核心技術領域，我國在此背景下，為捍衛貿易多邊體制，捍衛本國的合法權益，對多種功能類型機器人如搬運、電阻焊接、激光焊接機器人等加增5%-20%的關稅，導致國內機器人產業的支出包括進口相關設備、關鍵零部件等支出的不斷上升，倒逼國內機器人相關企業加快創新研發，提高多元機器人維度的技術實力與研發水平，打破對外依賴。而且新時期各國開始重視智能機器人研發，搶先布局智能機器人產業。所以從政策內容來看，現階段的我國的機器人產業政策是重視扶持發展機器人關鍵零部件等核心技術，圍繞智能化技術向整機研發創新為主的機器人政策。進一步從機器人核心技術來看，其核心部分體現在三個方面：高性能伺服電機,穩定的控制器、高精度RV減速機，占單體機器人制造成本的70%以上。這類技術的研發，關系到機器人是否可以準確接收指令并且精準作業，且與機器人制造成本有著密切關系。

第二類是專項性支持計劃，這類政策從內容上承接了國家機器人發展規劃，目標則更加細化，也提出了指向性更明確的措施，既包括服務于機器人整個產業階段的機器人政策也包括了機器人特定領域的產業政策。

在機器人專項性政策中，部分政策提到機器人產業的發展模式，提出鼓勵通過互聯網平臺、智能+、中外合資、重點區域試點的方式對機器人產業發展進行積極探索，如《關于促進戰略性新興產業國際化發展的指導意見》指出要通過中外合資等方式引進外國先進機器人技術，這為后來安川電機、庫卡等國外知名機器人公司進入國內提供了政策支持；部分政策對機器人產業作出了規范，有利于指導政府更好的創造促進機器人產業健康發展的良好環境，像在《首臺（套）重大技術裝備推廣應用指導目錄》中就對工業機器人以及其關鍵零部件等技術指標做出了明確規定；也有部分政策對機器人產業重點發展目標作出引導，積極開展機器人專項研究，像在《關于發布國家重點研發計劃“智能機器人”等重點專項》中，就圍繞著機器人等7個專項進行展開，且資金向機器人應用對就業的影響專項研究也在2019年頒布的《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》中被提及。除此以外，大部分專項性政策以引導財政資金向機器人重點領域傾斜為主，如《關于推進工業機器人產業發展的指導意見》指出要通過財稅支持政策、發揮行業組織作用等方式在機器人控制器、減速器等核心技術上取得突破，并培育機器人龍頭企業，形成規模化示范應用。

表3-1 中央代表性機器人政策

地方支持性產業政策

目前，我國已有30余個省市出臺了機器人產業支持性政策，地方上制定的機器人產業政策結合了本地區域優勢，在落實國家機器人戰略規劃的同時，因地制宜提出了區域化建設規劃。表3-2列舉了地方代表性機器人產業政策，這些產業政策主要有以下內容：

一、制定了各省市機器人產業具體發展目標。多地在機器人產業收入規模、機器人使用密度，機器人應用率，示范基地建設提出具體指標，而且相比于中央一級產業政策地方上的目標更加細化，像在《關于促進北京市智能機器人科技創新與成果轉換工作的意見》中就提出，到2020年要研制一批關鍵零部件，申請發明專利500項以上，在京津冀地區形成3-5個機器人技術產業集群，掌握一批國際前沿核心技術；廣東省表示到2020年，要建立建成國內領先的機器人制造產業基地、機器人制造和集成企業、機器人及其配套產業產值需要達到1000億元等。

二、地方的機器人政策多為面向應用的產業政策。由于不斷上漲的勞動力成本和制造業外遷壓力，我國從2008年開始面臨巨大的勞動力成本挑戰。一方面是傳統勞動力稟賦要素消失、人口紅利開始逐年減退，另一方面是隨著低技能勞動力供給趨于減少，勞動密集型企業出現結構性民工荒現象。即使很多企業不斷提高勞動力薪酬、擴大一線崗位招工年齡，卻仍然面臨招不到人的困局。為了應對制造業轉型升級，地方政府通過多個政策明確提出要“機器換人”的趨勢來大規模地鼓勵推動企業進行機器換人。東莞為了引導推動“機器換人”計劃，出臺了《關于大力發展機器人智能裝備產業打造有全球影響力的先進制造基地實施方案》，在此方案中提出每年設不低于2億元的普惠性“機器換人”專項資金。這一方案的施行，有利于利用本土制造業的產業優勢，使得更多的傳統制造業企業能夠看到機器人應用的巨大潛力和價值，從而促進機器換人的順利開展。近年來，東莞也因此被工信部、廣東省經信委先后認定為“國家級兩化深度融合暨智能制造試驗區”以及“廣東省智能制造示范基地”。得益于地方機器換人的產業政策，我國迅速成為全球最大規模的機器人應用市場。

三、地方政府更傾向培育本地機器人龍頭企業、建設機器人產業示范基地。由于地方在產業政策的傳導過程中面臨更大的地區競爭壓力和指標壓力，地方機器人產業政策也更傾向于培育本地化機器人龍頭企業、建設機器人產業示范基地，超過半數機器人政策出臺地區明確提出了對本地機器人創新應用/示范基地的建設規劃，也有不少政策如《武進區機器人產業鏈卓越發展實施方案》明確提出本地化的企業培育計劃，到2023年要培育3家主營業務收入超10億元企業，上市和新三板掛牌企業達到8家。

四、在政策工具上地方也更傾向于使用金融貸款、減稅、補貼等誘導性手段來完成政策目標。如東莞市和佛山市兩地，為了扶持本地機器人企業發展，兩地政府都承諾對購置機器人企業發放最高250萬元的費用補貼，另外市財政還為使用本地機器人企業給予租金、電費、后續維護等后續資金補助。

表3-2  地方代表性機器人政策

我國機器人產業政策評述

基于上述對我國機器人政策的梳理發現，我國的機器人產業政策更符合新結構經濟學中對于追趕型機器人產業政策定位（羅連發和譚俊，2020），一是我國機器人產業起步較晚，在機器人控制器、減速器等核心技術與世界主要機器人國家美德日韓等還有較大差距，二是我國制造業規模較大，且面臨著勞動力成本上升壓力，機器人存在很大的市場應用空間，所以制定了以追趕型產業政策為主的機器人政策。但是這種追趕型的產業政策也進一步強化了我國政府對于選擇性產業政策的運用。從這一定位出發，我國機器人產業政策主要有以下幾點特征：

1、中央政策信號明顯，地方增量不足

中央的機器人產業政策非常重視機器人核心技術的研發，多個政策提及要加大機器人核心技術的研發投入、實施對機器人企業的稅收優惠等，但是地方上則更重視機器人在企業的應用情況，不少省市都推出了“機器換人”工程，并引導企業進行制造設備機器人換新。從供需的角度看，前者解決的是機器人供給端的問題，而后者則是側重于解決需求端的問題，和直接運用政策工具促進機器人產業技術發展相比，中央的機器人產業政策更多的是通過政策文件發出政府重視機器人研發的“信號”，目的是引導利益相關方進入機器人研發賽道，但在實際過程中這種綜合性政策由于比較籠統和寬泛，傳達到地方上就會產生執行偏差，尤其是我國的地方機器人產業政策本身更偏向于機器人應用，最后就導致政府在機器人產業技術創新上降低了扶持力度，政策的施行效果也不盡人意。表現在地方產業政策上，由于機器人專項政策的缺失，導致在政策內容上出現地方在學科建設、人才培養、基礎設施建設、土地開發、創新平臺等相關配套性細化措施上出“供給不足”的現象。

2、政策補貼成為主要抓手

我國實施機器人產業政策的政策工具較為單一，其中政策補貼最為常見，應用也最廣泛。在對地方性產業政策的梳理上，大量政策補貼的政策補貼流入了引導企業機器換人、實施機器人技術改造等項目，這對于我國尚處于初級發展階段的機器人產業而言起到了明顯的激勵作用。現有國際機器人聯盟（IFR）數據從側面證明了近年來我國機器人產業政策實施后機器人保有量和使用密度的增長情況，數據顯示2014年至2019的5年間，我國機器人保有量由2.3萬臺增長至78.3萬臺，機器人使用密度由36臺/萬人增長至187臺/萬人，機器人年平均增速保持在30%以上。增量的不斷擴大，也呈現出我國機器人應用程度不斷加深，制造業自動化水平不斷提高的趨勢。但是過度依賴政策補貼工具也會造成一定的負面影響，最主要的就是導致市場機制的競爭作用難以被發揮。企業根據政策導向盲目涌入機器人產業后，容易過度依賴國家稅收、補貼政策，盡管缺乏自主創新與發展的活力，但可以利用政策的優惠賴以生存，而沒有稅收以及補貼政策的中小企業會面臨更為艱難的發展環境，造成了產業內競爭的不公平。同時，政策工具的單一化也會造成我國在機器人產業發展中配套、保障措施以及解決機器人負面效應政策的缺位。

3、以選擇型產業政策為主

從我國機器人產業政策的內容出發，我國機器人產業政策以選擇型產業政策為主，主要體現在以下幾個方面：一是機器人產業是政府主動扶持的產業。我國產業政策本身是縱向控制型而非橫向協調型的產業政策，在所有產業中，機器人產業屬于我國戰略性新興產業，機器人產業本身就是在眾多產業中挑選而出的政府重點扶持對象；二是對機器人產業內特定企業、特定產品、特定技術的扶持。具體表現為選擇性扶持當地龍頭企業、大型企業，重點扶持機器人核心技術，無論是中央還是地方很多機器人政策都在向大型企業傾斜，比如中央《關于推進工業機器人產業發展的指導意見》提出培育機器人龍頭企業，形成規模化示范應用，地方上深圳地區對行業細分龍頭給予500萬元資助，佛山地區佛山對主營業務收入5000萬元大型骨干企業，給予100萬元成套自動化生產線與生產系統改造補貼等都是主動培育大型企業的產業措施，這些政策目的是通過龍頭企業發展帶動地區產業示范基地發展，再由知識溢出效應帶動更多行業內主體共同發展。三是我國的機器人產業政策主要通過金融貸款、補貼、稅收優惠等政策手段實現，地方政府非常善于利用采用融資補助的方式對企業技術改造進行扶持，以及通過財稅支持的方式減輕企業生產與研發的經費壓力。而且這種干預也體現在限制市場競爭方面，如前面提到的補貼和貸款政策普遍向大企業、龍頭企業傾斜。（作者：譚俊）